《广东省全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》政策解读

点击查看文件：广东省人民政府关于印发广东省全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案的通知

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）改革部署，5月24日省人民政府印发了《广东省全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》（粤府〔2019〕49号，以下称《实施方案》）。现将有关政策解读如下：

　　一、改革的背景和目的

　　2017年10月，世界银行组织对全球190个经济体的营商环境评价并公布了《2018全球营商环境报告》，我国综合排名列第78位，其中“办理施工许可”指标排名列在第172位。为改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，2018年5月国务院决定在北京、上海、广州、深圳等15个城市和浙江省开展工程建设项目审批制度改革试点，在各试点地区和各有关部门的共同努力下，试点地区实现了审批时间压减一半以上、由平均200多个工作日压减至120个工作日的目标，形成一批可复制可推广的经验，为在全国开展工程建设项目审批制度改革奠定了坚实基础。2019年3月13日，国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号），部署全面开展工程建设项目审批制度改革工作。为落实国办发〔2019〕11号文，省政府制订了本《实施方案》。

　　工程建设项目审批制度改革是党中央、国务院在新形势下作出的重大决策，是国家推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容，是实现政府治理体系和治理能力现代化的重要手段，对激发市场主体活力、提高投资效益、实现高质量发展具有重要意义。习近平总书记多次强调，要清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，激发各类市场主体活力，实施高水平的贸易和投资自由化便利化政策，营造稳定公平透明、可预期的营商环境。国务院常务会议多次研究部署工程建设项目审批制度改革工作，李克强总理在去年政府工作报告中明确提出工程建设项目审批时间再压减一半的目标要求，在今年政府工作报告中又明确提出“在全国推开工程建设项目审批制度改革，使全流程审批时间大幅缩短”。韩正副总理多次作出批示并召开会议，部署工程建设项目审批制度改革工作。

　　省委、省政府将工程建设项目审批制度改革作为我省深化营商环境综合改革的重要内容，马兴瑞省长等省政府主要领导多次作出批示指示并组织专题研究，要求加快推进改革，把工程建设项目审批制度改革工作作为推进粤港澳大湾区建设的重要抓手，切实有效提升全省营商环境。近年来，我省全方位深入推进“放管服”和优化营商环境改革，在方便企业和群众办事创业，降低制度性交易成本，加快转变政府职能和工作作风等方面取得了明显成效。全省各地尤其是广州、深圳等试点地区在工程建设审批制度改革方面进行了探索，取得了积极成效，为全省改革工作提供了有益经验。但也要看到，当前工程建设项目审批还存在手续多、办事难、耗时长等问题，迫切需要加快推进工程建设项目审批的全流程、全覆盖改革，切实压缩审批时限，提高审批效率，构建科学、便捷、高效的审批和管理体系，为企业和群众提供更加优质便利的服务，助推全省营商环境的优化，助力粤港澳大湾区建设，为我省实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”作出积极贡献。

　　二、改革的内容

　　《实施方案》明确我省改革内容是：开展房屋建筑和城市基础设施等工程建设项目（不包括特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大工程）审批制度实施全流程、全覆盖改革。“全流程”，指的是在审批流程上，改革涵盖工程建设项目审批全过程，从项目立项一直到竣工验收和市政公用设施接入服务。“全覆盖”，指的是在工程建设项目审批全过程办理的事项上，既覆盖建设工程规划许可、施工许可等行政许可事项，又覆盖设计方案审查、施工图审查等技术审查以及相关中介服务和供水、供电、供气等市政公用服务等各类事项，推动流程优化和标准化。

　　三、改革的总体思路

　　我省工程建设项目审批制度改革的总体思路是：以问题为导向倒逼改革，重点解决当前工程建设项目审批手续复杂、审批涉及部门多、审批事项不合理、审批流程不科学、审批体系不健全、审批效率不高，导致企业和群众办事难、办事慢、多头跑、来回跑等“堵点、痛点、难点”问题；以目标为导向，按照国务院和省委省政府的要求，着力精简审批事项、优化审批流程，分类推进工程建设项目审批全流程、全覆盖改革，加快实现统一审批流程、统一信息数据平台、统一审批管理体系、统一监管方式，打造我省工程建设项目审批“高速公路”。

　　四、改革的主要目标

　　我省工程建设项目审批制度改革的主要目标分三步走：2019年上半年，全省政府投资项目审批时间压缩至100个工作日以内，社会投资项目审批时间控制在60个工作日以内，其中，带方案出让土地及小型社会投资项目审批时间控制在45个工作日内，省和各地级以上市初步建成工程建设项目审批制度框架和信息数据平台。到2019年底，基本建成工程建设项目审批制度体系，工程建设项目审批管理系统与相关系统平台互联互通。到2020年上半年，基本建成全省工程建设项目审批和管理体系，审批效率进一步提高。

　　五、改革的主要任务

　　我省工程建设项目审批制度改革的主要任务，概况来说，就是紧紧按照国务院的有关改革部署，全面落实国家提出实现“四统一”的四项总任务，即统一审批流程、统一信息数据平台、统一审批管理体系、统一监管方式等，结合我省的实际提出20条具体的改革任务和措施，有效地指导全省推进工程建设项目审批制度的全流程、全覆盖改革。

　　六、“统一审批流程”的具体措施

　　工程建设项目审批制度改革的核心手段是规范和统一审批流程。国家实施意见对统一审批流程方面提出了总体要求，既涉及审批事项的精简优化，也提出对审批流程的调整规范。我省《实施方案》在全面落实优化审批事项、制定标准化审批流程的基础上，进一步结合本省实际，大量吸收各试点地区成熟可行的经验做法，针对审批堵点、痛点问题，抓准工程建设项目审批全流程中的关键环节，提出了11项具体的改革措施：

　　一是优化审批事项。《实施方案》提出，综合采取精减审批事项和条件、下放审批权限、合并审批事项、转变管理方式、调整审批时序、推行告知承诺制审批等“减、放、并、转、调、诺”六种手段，全面清理和优化工程建设项目审批事项。其中，在“减”方面，取消了如施工合同备案等5项审批事项并简化了立项审批、施工许可等事项的前置条件；在“放”方面，明确巩固强市放权成果，进一步将部分省级审批事项下放各地实施；在“并”方面，将用地规划许可等9项合并为4项办理；在“转”方面，将设计方案多部门审查等事项转为内部征求意见；在“调”方面，调整市政公用服务等办理时序；在“诺”方面，对事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的审批事项，实行告知承诺制。此外，《实施方案》还要求省、各地级以上市分别制定工程建设项目审批事项清单，并实行动态管理。各地级以上市审批事项清单原则上要与省审批事项清单保持一致，超出省审批事项清单范围的，要报省备案并说明理由。

　　二是制订标准化审批流程。《实施方案》提出，要合理划分审批阶段，将工程建设项目审批流程主要划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段，按照国家要求明确各阶段主要审批环节，其他行政许可、强制性评估、中介服务、市政公用服务以及备案等事项纳入相关阶段办理或与相关阶段并行推进；同时要分类制定标准化审批流程，制定全省工程建设项目审批流程图示范文本，各地级以上市根据项目类型、投资类别、规模大小等进一步细化，对每个审批阶段确定一个牵头部门负责制定并实施并联审批管理办法，组织协调本阶段并联审批，实行“一家牵头、并联审批、限时办结”。

　　三是推行区域评估。《实施方案》将过去以项目为单位实施的各类评价评估事项由申请后评审向申请前服务转变，在自由贸易试验区、各类开发区、产业园区、新区和其他有条件的区域，推行由政府统一组织有关部门或者委托第三方机构先行开展对压覆重要矿产资源、环境影响、节能、地质灾害危险性、地震安全性、气候可行性、洪水影响、水资源论证、水土保持、文物考古调查勘探、雷电灾害等事项进行区域评估，在土地出让或划拨前主动向建设单位告知相关建设要求，相应的事项实行告知承诺制，进一步简化相关环节，提高审批效率，减轻企业负担。

　　四是建立项目策划生成和方案联合评审机制。政府投资项目往往因为前期论证不充分、缺乏部门间协调沟通机制，造成项目无法快速进入实施阶段。因此，《实施方案》要求，要制定项目策划生成管理办法，建立政府投资项目储备库，制定项目入库、出库条件。同时，要加强前期工作协调，依托“多规合一”业务协同，由项目主管部门牵头组织发展改革、自然资源、住房城乡建设等相关部门提前介入，并邀请行业专家对项目建设的内容、标准、规模等进行联合评审，稳定工程建设方案，避免后续反复调整，加快项目落地。

　　五是推行项目建设条件和管控要求清单制。《实施方案》要求，自然资源部门会同有关部门和市政公用服务企业全面提出项目建设相关管控要求、技术设计要点和市政公用基础设施连接设计、迁改要求，形成“土地资源和技术控制指标清单”，在土地出让时一并交付建设单位，并作为项目审批管理、技术审查的主要依据。这项改革措施，便于社会投资项目建设单位尽早全面获取建设指标要求，将原来需要在规划设计阶段逐项申请才能取得技术控制指标的方式，改由土地出让管理部门提前统一汇总各部门和单位的技术控制指标，将外部事项转为内部事项，无需再多头申请建设条件，促进建设单位取得用地后尽快开展工程设计。

　　六是简化项目立项和用地审批手续。政府投资项目立项过程中政府内部审批环节多、效率低。为提高政府内部审批效率，《实施方案》提出对纳入县级及以上政府投资计划或经同级政府审定的专项规划、行动计划、近期实施计划等明确的项目，部分改扩建项目以及总投资5000万元以下的项目，建设单位可先行开展勘察、设计等招标工作，发展改革部门可直接报批可行性研究报告。对总投资1000万元以下的项目可直接批复初步设计概算。备案类企业投资项目全部实行网上告知性备案。自然资源部门要将划拨用地项目的选址意见书与用地预审、建设用地规划许可与建设用地批准手续同步办理。

　　七是优化工程建设许可。《实施方案》要求，能够用征求相关部门意见方式替代的事项，转变为政府内部协作事项。在设计方案审查时，建设工程规划许可证核发部门按需统一、限时征求交通运输、公安交管、人防、消防、气象等主管部门意见，其他主管部门不再对设计方案单独审查。对于带方案出让土地的工业项目，不再对设计方案进行审查。用地预审意见可作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证，解决用地批准手续办理滞后问题。对工业、仓储物流项目以及教育、文化体育等公共设施项目，通过推行告知承诺制加快建设工程规划许可证核发，有效降低制造业项目建设的制度性交易成本，以及加快民生项目建设进度，但审批部门要加强事中事后监管。省住房城乡建设厅还将研究缩小大中型房屋建筑和市政基础设施工程项目初步设计审查范围，探索由建设单位委托省超限高层建筑工程抗震设防专家委员会随机抽取专家进行抗震设防审查。

　　八是实行联合审图。将消防、人防、技防等技术审查并入施工图设计文件审查，相关部门不再单独进行审查，实现对同一阶段的相关技术审查事项整合办理。同时要加快建设全省多审合一电子审图系统，实行施工图设计文件无纸化申报、审查和审核确认，进一步提高办事效率。探索以建筑类型名录方式确定审图项目范围和审查重点，缩小审查范围。

　　九是简化施工许可手续。将质量安全监督登记手续与施工许可证核发合并办理，减少办事环节。区分不同项目，合理减少施工许可前置条件，对于不涉及新增用地且原有土地有合法用地手续的改建项目，无需提交用地批准手续证明文件；对于不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数以及不涉及修改外立面、不降低建筑结构安全等级和不改变使用性质的改建项目，无需提交建设工程规划许可证。省住房城乡建设厅还将研究放宽施工许可办理的工程投资额和建筑面积的限额标准。

　　十是调整市政基础设施审批和报装时序。建设单位可在取得施工许可前完成建筑垃圾处置核准、排污许可等手续。工程建设项目涉及的占用、迁改市政基础设施以及排水、道路、公路、绿地等审批事项，相关部门并行审批、限时办结。上述措施通过合理调整相关审批时序，更加符合工作实际。将供水、供电、燃气、排水、通信等市政公用基础设施报装手续提前到开工前办理，竣工验收后直接办理接入，解决过去项目建成后迟迟无法通水、通电、通气等问题，加快项目建成投入使用。

　　十一是实行限时联合验收和联合测绘。由同一部门实施的管理内容相近或者属于同一办理阶段的多个审批事项，应当整合为一个审批事项，避免多头跑、多次办。要求对规划、土地、消防、人防、档案等专项验收实行统一竣工验收图纸和验收标准，统一组织实施和限时完成，统一出具验收意见。对竣工验收涉及的规划条件核实测量、人防测量和不动产测绘等，实行“一次委托、联合测绘、成果共享”。省住房城乡建设厅将牵头制定联合验收管理办法，明确验收流程和时限等；省自然资源厅将牵头制定联合测绘制度，明确测量技术标准、测绘成果要求和操作流程。

　　七、“统一信息数据平台”的具体要求

　　建立统一信息数据平台是实现工程建设项目审批网上申请、网上审批、网上监管和信息共享的有效途径，根据国务院办公厅国办发[2019]11号文的要求，《实施方案》对我省统一信息数据平台建设提出两个方面的要求：1、建立省、市两级工程建设项目审批管理系统。结合广东“数字政府”改革建设，依托政务大数据资源，按照“横向到边、纵向到底”的原则，建设覆盖省各有关部门和各地级以上市、县（市、区）的省级和市级工程建设项目审批管理系统。2、实现信息共享应用。在建成省级、市级工程建设项目审批管理系统的同时，要推进各级审批管理系统与一体化在线政务服务平台、网上中介服务超市、投资项目在线审批监管平台等相关系统平台的互联互通。

　　八、“统一审批管理体系”的具体要求

　　“统一审批管理体系”建设实现“四个一”的要求，是落实本次改革措施的最终表现。《实施方案》要求：

　　一是“一张蓝图”统筹项目实施，要求各地加快构建“多规合一”的“一张蓝图”和业务协同平台；

　　二是“一个窗口”提供综合服务，要求各地级以上市、县（市、区）在政务服务大厅整合设立工程建设项目审批综合服务窗口，实行“一窗通办”，并与工程建设项目审批管理系统线上线下融合；

　　三是“一张表单”整合申报材料，各审批阶段均实行“一份办事指南，一张申请表单，一套申报材料，完成多项审批”的运作模式；

　　四是“一套机制”规范审批运行，要求各地建立健全审批配套制度，明确部门职责，明晰工作规程，规范审批行为，落实改革措施。

　　九、“统一监管方式”的具体要求

　　为确保工程项目审批制度改革的质量，《实施方案》要求要建立三项监管措施：

　　一是强化事中事后监管。建立以关键环节、关键事项、关键对象为监管重点，以“双随机、一公开”监管为基本手段，以信用监管为基础的新型监管机制，并依托工程建设项目审批管理系统强化部门协同监管。

　　二是强化信用管理。依托工程建设项目审批管理系统建设信用信息平台，建立红黑名单制度，实行信用分类分级管理，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。

　　三是规范中介服务。推动工程建设项目审批相关中介服务机构进驻省网上中介服务超市，指导中介服务机构建立管理规范和标准，优化服务流程，提高服务质量。

　　十、保障改革任务落实的主要措施

　　这次改革任务重、要求高、时间紧、难度大、综合性强，抓好组织实施、确保改革各项任务落到实处至关重要。《实施方案》强调从三个方面加强组织保障，确保改革各项任务落到实处。一是加强统筹协调。省人民政府已成立以主要负责同志为组长的工程建设项目审批制度改革工作领导小组，加强对改革工作的领导。牵头部门省住房城乡建设厅会同省有关部门加强督促检查，建立以市场主体感受为重要指标的评估评价机制，并及时总结推广各地经验做法。省有关部门加强协作、密切配合、主动作为，共同推进落实各项改革任务。同时，要压实城市政府改革主体责任，各地级以上市人民政府要成立以主要负责同志为组长的领导小组，强化对本地区改革工作的组织领导，制定本地区实施方案和各项配套制度，细化分解任务、明确部门责任、落实工作措施，确保按时保质完成改革目标。对国家试点城市广州、深圳市也要求按照国家改革试点要求，继续深化改革，进一步提高审批效能，创造出更好更大的改革成效。二是加强督促落实。改革的效果最终是在落实中体现，省住房城乡建设厅要会同省有关部门加强对各地改革工作的督促检查，建立以市场主体感受为重要指标的评估评价机制，并将有关情况报告省人民政府。各地级以上市人民政府要加大对本地区有关部门改革工作的跟踪监督，建立改革公开制度，接受社会监督。三是加强宣传培训。要求各地、各部门主动宣传改革的政策措施、工作进展及成效，增进社会公众对改革工作的了解和支持并及时回应群众关切，营造良好改革氛围。要通过开展集中培训、网络培训和专题培训等方式，加强对领导干部、工作人员和申请人的业务培训，提高改革能力和业务水平。