政策文件：中山市人民政府关于印发中山市闲置土地处置实施细则的通知  

我市制定了《中山市闲置土地处置实施细则》（以下简称《细则》），于2019年6月27日起实施。根据《中山市行政机关规范性文件管理规定》（中府〔2015〕14号）的相关规定，现就文件解读如下：  

一、  文件的制定背景说明  

我市自2014年开展闲置土地处置工作后出台《中山市闲置土地处置实施办法》《关于闲置土地处置的实施意见》《关于促进闲置土地处置的实施意见》《关于促进土地节约集约利用的实施意见》等一系列政策文件。经过5年的闲置土地处置工作，上述相关政策文件部分条款内容已终止执行，部分已临近执行截止日期，部分已不适用。另外在实施过程中有部分政策文件不够严谨，实际操作困难，并且出现一些新的问题需要解决，需对政策文件进一步综合整理完善和修订。  

因此，为进一步推进我市闲置土地处置工作，多渠道盘活闲置土地，针对实际操作中出现的历史遗留的涉嫌闲置土地处置问题、村集体名下闲置土地处置难、有偿收回和无偿收回操作性不强等问题，需要制定相关政策予以完善。本《细则》将之前的多份文件进行综合梳理，整理成文，将不规范和过期条款删除，增加新的政策条款，解决近期出现的问题。  

二、  主要内容  

本《细则》主要分为五章二十八条：  

第一章为总则，阐述了本《细则》的制定依据、适用范围、遵循的原则及审批权限。  

第二章为闲置土地的调查和认定。本章区分五种不同情形对闲置土地进行调查认定，包括：1998年2月28日前已建成的用地，因历史原因造成房、地登记用途不一致的用地，建筑物已拆除的用地、同一份出让合同出让的或者由同一土地证分割成若干宗的用地和司法裁定拍卖的用地。  

第三章为闲置土地的处置。本章分为三节，分别阐述政府原因闲置土地处置、自身原因闲置土地处置、农村集体名下的国有闲置土地处置，细化明确闲置土地相关处置工作，制定多途径盘活利用闲置土地措施。  

第四章为闲置土地的预防监管和责任。本章结合《中山市国有建设用地供应管理办法》，加强闲置土地的预防和监管，倒逼土地使用权人和督促属地镇区政府配合开展闲置土地处置工作，同时对工作不力和违法违规行为追究责任。  

第五章为附则，主要是政策解释及施行日期说明。  

三、  主要政策亮点  

本《细则》主要政策亮点有：一是对历史遗留的涉嫌闲置土地按照实际情况分类处理；二是制定多途径盘活利用闲置土地的措施；三是对村集体名下涉嫌闲置的留用地出台政策，支持农村发展；四是明确自身原因闲置土地有偿收回和无偿收回的操作办法；五是明确属地镇区政府对闲置土地的预防监管和责任。  

（一）   分类处理历史遗留的涉嫌闲置土地问题。  

1.《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）于2012年7月1日起施行。为妥善处理因历史原因形成的历史遗留涉嫌闲置土地的问题，从尊重历史、实事求是、盘活土地的实际出发，本《细则》分别对1998年2月28日前已建成的用地，因历史原因造成房、地登记用途不一致的用地，同一份出让合同出让的或者由同一土地证分割成若干宗的用地分类制定政策，主要体现在第七条、第九条、第十条。  

2.对2012年6月30日前的自身原因闲置土地制定征缴闲置费的政策。按《闲置土地处置办法》规定，未动工开发满两年的土地应无偿收回国有建设用地使用权。但此规定与《中华人民共和国物权法》相关规定有一定抵触，诉讼风险大。且结合我市目前情况，无偿收回操作难度大，此类闲置土地宗数较多，从促动工的角度出发，本《细则》第十五条第二点规定“国有建设用地使用权人必须在2021年12月31日前，参照土地出让价款或者划拨价款的百分之二十，同时参照申请缴交闲置费时期的土地市场评估价的百分之二十，按孰高原则缴纳土地闲置费并在缴纳土地闲置费之日起一年内动工开发”。  

（二）制定多途径盘活利用闲置土地措施。  

根据《闲置土地处置办法》相关规定，结合我市土地情况，对政府原因闲置土地制定了多渠道盘活利用闲置土地的措施，包括：延长动工期限、调整土地用途和规划条件、安排临时使用、置换土地、有偿收回，主要体现在本《细则》第十三条。  

1.临时使用。对经政府批准临时使用用途为基础设施、公共设施的，临时使用期间不认定为闲置土地。按《闲置土地处置办法》，政府原因导致的闲置土地可安排临时使用，如果临时用作停车场、绿化、道路的，期间应予支持，待具备动工条件后再动工。  

2.置换土地。对政府原因短期内无法消除的闲置土地，有偿收储有一定难度，但通过置换土地，既保障土地使用权人权益，又可将闲置土地收储再出让，盘活利用。  

3.有偿收回。结合市土地储备中心修订的存量建设用地收储实施方案提出，明确市土地储备中心和镇区政府全资主导收储的分类，同时明确对政府原因导致的闲置土地如何收储。  

（三）明确自身原因闲置土地有偿收回和无偿收回的操作办法。  

1. 本《细则》第十六条规定，符合现行收储政策的自身原因导致的闲置土地，由市土地储备中心与国有建设用地使用权人协商，依法缴交土地闲置费后进行收储。若国有建设用地使用权人确实无法支付土地闲置费的，可向市土地储备中心申请在收储过程中代扣代缴土地闲置费。  

2．依据《闲置土地处置办法》，对未动工开发满两年的土地应无偿收回。但由于土地产权人抵触情绪大，不愿意配合收回工作，如强制执行，易引发社会矛盾，无偿收回工作难以推进。为此，本《细则》第十七条明确了无偿收回的具体操作办法，为我市闲置土地处置工作开创新的局面。  

（四）对村集体名下涉嫌闲置的留用地出台政策。  

在我市涉嫌闲置土地中，村集体（包括村委会或村经联社）名下的留用地数量较多，普遍存在闲置情况。如果严格对其进行认定处置，会影响村集体经济的发展，将引发社会不稳定因素。为维护农村经济稳定，促进农村经济发展，本《细则》第十八条对村集体名下涉嫌闲置的留用地按政府原因和自身原因分类处置，政府原因的可由镇区政府出具闲置意见作为上会审议的主要证明材料。  

（五）明确属地镇区政府对闲置土地的预防监管和责任。  

按照属地管理原则，本《细则》第四章明确了属地镇区政府对闲置土地的预防监管和责任。加强部门之间的协同机制，建立处置监管联动机制，通过对涉嫌闲置土地综合采用限制办理抵押登记、变更登记、转移登记、施工报建和竣工验收手续等措施，倒逼土地使用权人和督促属地镇区政府配合开展闲置土地处置工作，让闲置土地“动”起来。