政策文件：《中山市人民政府关于进一步推行和完善我市农村股份合作制改革的指导意见》

《中山市人民政府关于进一步推行和完善我市农村股份合作制改革的指导意见》（中府〔2018〕28号）于2018年3月底印发。根据《中山市行政机关规范性文件管理规定》（中府〔2015〕14号）的相关规定，现就文件解读如下：  

一、文件的修订背景说明  

2002年5月，市政府出台了《关于推行农村股份合作制改革实施办法（试行）》（中府〔2002〕54号），用于指导全市推行农村股份合作制改革，按照我市规范性文件管理规定，该实施办法属于试行文件，应根据社会管理发展需要和实际进行修订或撤销。但鉴于我市农村股份合作制改革涉及广大农民切身利益的，需要经过一定的时间让群众接受和适应，以保证农村社会的稳定，该实施办法一直延用至今。随着依法行政、规范行政的要求不断提高，清理修订不适合的规范性文件势在必行，为此，按照《中山市人民政府办公室关于印发2016年度市政府规范性文件制定修改计划的通知》（中府办电〔2016〕13号）有关要求，市法制局把该《实施办法》纳入我市2016年清理规范性文件的范围。  

实践证明，农村股份合作制是新形势下农村集体管理体制改革的有效形式，是深化农村其它改革的基础性工程，是促进农村经济社会发展转型的有效机制。我市农村股份合作制改革实施至今已超过10年，大部分镇区、村组的组织实施是良好的、效果是显著的，为完善我市农村集体经营管理制度，协调农村生产力和生产关系之间的关系，理顺农村各项利益矛盾，促进经济发展和社会稳定发挥了重大作用。但随着经济的发展和城乡一体化的加快，农村股份合作制的内部管理机制、经营制度、治理机制等与预期目标存在一定差距，农村深层次的矛盾逐步凸显，改革出现了一些不可忽视的困难与问题。特别是由于各镇区的发展情况不一，对改革的认识和推进的深度存在差异，具体表现为：有的没有实行或坚持固化股权，有的内部管理机构和运行机制不健全，有的组织章程不明晰、管理不到位，有的不按章程办事等，这些都是我市农村股份合作制改革不到位、执行不到位的表现，亟待解决和完善。  

二、文件主要内容  

我市户籍改革正全面推进，城乡统筹发展步伐不断加快，深化完善农村股份合作制改革是维护农村集体组织成员合法权益，化解基层矛盾纠纷的基础性工作，农村股份合作制改革的根基不能动摇，为此，我们立足于在原实施方案的基础上，结合中央、省有关法律法规和政策要求，以及我市当前农村改革工作重点，以“进一步推行和完善”为核心内容，将《实施办法（试行）》修订为《关于进一步推行和完善我市农村股份合作制改革的指导意见》。为做好这次修订工作，一方面，牵头部门进行了大量的市内、市外专题调研工作，分析和总结了各地实施农村股份合作制成功的经验做法、存在的困难和问题，有针对性地作为补充和修订实施方案的具体内容；另一方面，根据2002年以来各种法律法规和政策的修订和调整，对原试行办法的一些条款叙述进行优化和完善，使新的《指导意见》结构更合理、逻辑性更强。  

三、其他重点内容  

（一）清产核资。  

第一，强调以推行农村股份合作制改革的农村集体经济组织的主体为单位进行清产核资。目前我市推行农村股份合作制有两种形式，一种是以村一级集体经济组织为单位推行，另一种是以组一级集体经济组织为单位推行，不同形式强调清产核资的范围不一样。  

第二，按照《广东省农村集体资产管理条例》的有关规定，结合目前农村集体资产管理分类的一般做法，把清产核资内容分为6类：资源性资产、经营性资产、非经营性和福利性资产、现金存款和有价证券、无形资产、其他资产。比原《实施方案（试行）》的内容分类更明晰和规范。  

（二）股东资格界定。  

第一，由于目前我国在法律和法规层面没有对农村集体经济组织成员资格有明确和清晰的定义，如何界定我市的农村集体经济组织成员资格，进而确认股东资格，一直是我市农村经营管理的一个热点问题。原《实施办法（试行）》是以村民户籍、承包责任田、履行义务等实际情况为基本依据，以原参加集体分配的村民为基础进行界定。经过10多年的发展，我市各镇区、村组的土地承包由单一家庭承包的方式向多种方式共存转变，加上户籍改革的推进，农村户籍系统不再区分农业人口和非农业人口，因此，新的《指导意见》提出，已实行农村股份合作制改革，但股权没有彻底固化的地区，要以在册农业户口为依据，按照“依法依规、尊重历史、实事求是、民主表决”的原则，综合户籍关系、土地承包、居住情况、集体收益分配、履行义务等因素，对股份进行固化和股权配置。此外，由于农村股份合作制改革的核心是以农民的承包经营权和其他集体资产入股，股权是建立在承包经营权的基础上的，而当前股权没固化的地区，主要集中在对土地依赖程度较高的地区，当地群众对股权固化认识不足、接受程度不高，普遍存在土地定期调整的现象，按中央和省的要求，农民对土地的承包经营权在二轮承包期内（1999-2028年，共30年）一般不进行调整，因此，《指导意见》提出，“短期内确实无法固化，要结合农村土地承包经营权确权登记颁证工作，将本次确权对象作为股东在土地承包期内进行固化，不再定期进行调整，本轮土地承包期结束后按照国家政策进行调整”，将股权固化与稳定农民的承包经营权相结合，保持政策的衔接性和延续性。  

第二，为提高股东资格认定的合理性和准确性，《指导意见》明确了股东资格的范围：一是根据截止时间，在册的享受集体收益分配的村民，及其在实行本次股份固化以前已经加入当地户籍（农业户口）、未享受集体收益分配的直系亲属（合法生育子女、依法收养子女、配偶等）；二是原来股权配置和集体收益分配存在争议的人员，由于法律法规的修订，或者经司法途径作出判决，明确具有农村集体经济组织成员资格的，必须确认其股东资格；三是其他不违反法律、法规，经本村集体经济组织民主表决通过，同意其有配股资格的人员。  

（三）股权配置和管理  

第一，原《实施办法（试行）》要求，“经清产核资和资产量化折股后，形成股份合作经济组织的总股本金，可划分为集体股和个人股，其中集体股所占比例一般应在30%以上；个人股按经确定资格的股东人数分配。”随着农村“三提五统”和农业税的取消，大大减轻了农民负担，各镇区在实际运作过程中，也不断降低集体股的比例，甚至取消集体股，以保障农民的集体收益。因此，《指导意见》对股权配置及管理的方面进行了修改，提出“经清产核资、评估等程序，把资产货币量化登记后，形成股份合作经济组织的总股本金，按一定比例划分为集体股和个人股，个人股按经确定资格的股东人数配股，集体股与个人股的比例设置由各集体经济组织通过股东大会确定，并在本组织章程进行明确。允许股份合作经济组织在承担集体经营和管理费用开支的基础上，不设立集体股，只设立个人股。”  

第二，为解决家庭人口变动与股权固化的矛盾，《指导意见》较原《实施办法（试行）》增加了对个人股继承和流转的内容，提出较为具体的要求。  

（四）股权收益分配  

为对应“允许股份合作经济组织在承担集体经营和管理费用开支的基础上，不设立集体股，只设立个人股”的条款内容，对股权收益分配中明确“不设立集体股的，需在章程中明确，集体资产经营收入在扣除集体经营支出和管理费用，弥补上年经营亏损，提取公积金和公益金后，再按个人股进行分配”。  

（五）建立健全组织架构  

在原《实施办法（试行）》中，由于各种原因，对农村股份合作经济组织的组织架构没有具体的设定，这次修订后的《指导意见》，在原实施办法的基础上，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，参考《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，并根据我市实际，提出了较为具体的要求，并对不规范的称谓进行修正，如不再称呼股东董事会，统一称为社委会或理事会。  

（六）组织实施  

根据我市农村股份合作制改革的薄弱环节和存在问题，以及当前农村改革工作重点，《指导意见》对推进和完善农村股份合作制改革提出了工作要求：一是尚未实行农村股份合作制改革和股权没有固化的农村集体经济组织，要结合中央和省对农村土地承包经营权确权登记颁证工作的部署和安排，逐步完成股权固化。二是尚未制定和完善股权继承和流转实施办法的股份合作经济组织，要尽快制定具体的操作程序和办理流程，并在组织章程给予明确，用于解决新增人口与去世股东的股份权益问题；对于需要设立募集股用于调解特定人员享受股份权益问题的股份合作经济组织，要研究制定切实可行的实施方案，科学评估股权价值，经民主议事程序表决后方能实施。三是结合实际，对运行多年的组织管理章程进行修订，促进股份合作制运行更加规范有序、更加符合法律法规，农村股份合作制持续健康运行。四是要建立严格完善的管理机制，督促各股份合作经济组织按章管理、按章办事，切实把章程的各项条款规定落实到位，确保章程的严肃性和权威性。