城中村普遍存在于我国发达地区的城市中，我市也不例外。城中村问题始于上世纪80年代初期，伴随城市化加快而出现并蔓延。90年代后城中村的蔓延加速，90年代初期以后，富裕起来的农民有了旺盛的建房需求。从各地蜂拥而至的外来产业工人产生的大量住房需求则使建房变得有利可图，房屋出租在大多数城中村成了村民收入的主要来源之一。由于受传统观念影响，相当一部分村民认为，在自己的集体用地上建设是自己的事，无需遵守规划和办理报建、验收确权等手续，在法不责众的心理下擅自建房；另外，目前房屋建设手续的繁琐，收费偏高，也使部分村民放弃了按正常程序办理报建等手续，以上原因导致城中村大量的违法建筑产生。建筑高度密集的城中村存在着严重火灾隐患，同时在土地利用效率、治安管理、村民就业等方面存在诸多的问题，不仅影响城中村自身的发展，同时也严重影响城市的景观环境、城市资源利用以及城市功能的完善。
我会通过对我市中心城区十个镇区的走访，以及部分村的现场调研、访谈，掌握了我市城中村的第一手资料。近年来，我会对周边城市的城中村改造主管部门和研究机构进行了调研，收集丰富的相关资料和研究成果，在此基础上，结合我市城中村实际情况，提出以下意见和建议。
一、我市城中村概况
据初步统计，我市中心城区有库充、长洲、沙岗等100个左右的现状城中村，规划中心城区内将有107左右个村纳入规划建成区范围。 初步估算，城中村的建设用地总面积占中心城区建设用地总面积的30％以上。中心城区内各镇区均有分布以主城区和火炬区、沙溪为多。
据不完全统计，全市现状城中村数量在300个以上，纳入城镇规划区的村在500个以上，如果不及时采取措施，这些村也将演变成新的城中村。
一、城中村存在的问题与危害
（一）存在问题
尽管中山城中村相比广州、深圳等城市相比环境质量、建设情况和社会治安状况相对较好，但仍然存在较多问题。
1、建设密度高，安全隐患大
中山城中村内部建筑容积率不算很高，但是建筑密度大，建筑之间的间距不足，无法满足通风采光，消防与机动车通行等基本要求。如基边村域内建筑密集，建筑密度高达60%上。在建筑密集，街道狭窄的城中村，一旦发生较大的火灾等安全事故，由于无法得到外部有力支援，其后果将难以想象。
2、公共设施缺乏
由于城中村内部土地资源紧张，加上各自为政的利用模式，造成公共设施不足。具体表现为：缺乏公共活动场所；缺少完整的公共绿地和开敞空间。过去部分村落本身无法负担教育设施建设和维护，由于城乡分割的管理体制，村民不能享有和城市居民一样就近利用城市教育设施的权利，影响村民子女的教育。
3、市政设施水平低
中山市部分城中村内部下水和排涝设施缺乏和标准偏低，经常遭到水浸的困扰。在电力电信方面，还存在村集体自行组织配套，甚至依靠村民、租客拉设的简易线路来解决。导致管线布置混乱，维护管理的困难，其安全隐患不容忽视。
4、就业率低，依赖出租经济
根据初步调查，中心城区城中村适龄劳动力就业率水平参差不齐，失业率整体上偏高，一般都在20％以上，个别的村超过50％。这比城市4％左右的登记失业率高出数倍。村民的收入主要由三大来源：一是出租私房；二是集体分红；三是就业或经商收益。其中，前两部分收入占村民收入的大部分。
一方面，村内居住区内有较多出租屋，村民依赖出租屋收入的比例较高，另一方面，近年村集体经济也逐步由自办企业向出租物业转型，到目前村集体除个别村外，村集体一般不直接经营经济实体。在城中村，从村民个人到村集体对城中村土地资源的依赖性都在逐步加强。
5、土地利用不经济
过于依赖出租经济，造成城中村内部低水平高强度开发，最终导致城中村土地利用不经济。据课题组在沙岗、基边等村的初步统计，当地集体物业出租的价格仅为10元 月/平方米左右，远远低于城市相似地段房产30－40元 月/平方米的出租价格。
（二）城中村的危害
1、与城市争夺发展资源
城中村与城市争夺发展资源主要体现在土地资源方面。近30年来，中山城市空间拓展保持了较快的增长。由于功能提升与结构调整的推动，城市迫切需要新的拓展空间。
城中村依托城市发展获得了巨大的经济收益。从发展农村工业转向发展出租物业后，城中村对土地需求量增大；同时，经济上富裕了的农民产生更大的建房需求。村集体和村民个人对集体土地的需求和占有欲望都空前膨胀。
城市与城中村在空间上的一体化，决定了它们只能共同分享日益减少的可用土地资源。我国现行的土地政策，使村集体和村民可以较低成本直接使用集体土地，导致政府对城中村的集体使用控制力度很小，城市可支配土地资源大量减少，影响城市的发展。
2、管理不到位，造成治安、污染治理盲点
大部分城中村的市政设施建设、环境卫生、治安管理等方面基本上都由村集体自行投资、自行建设、自行经营，未纳入城市的统一管理。由于设施缺乏或者建设标准低，导致城中村的整体环境质量明显低于周边城市；由于设施缺乏、管理力度不足等原因，造成城中村环境卫生普遍较差；治安方面，村社治保机构无法应对身份混杂的外来人口涌入以及本村无业青年的增加带来的压力，治安状况严峻，城中村的违法、犯罪活动发生率远远高于一般城市社区。据公安部门的不完全统计，全市80％左右的刑事案件发生在城中村内。城中村管理上的薄弱，不仅使城中村的使用者受到损害，而且也直接对城中村周边城市造成不利影响。由于城中村的环境质量低下、治安状况混乱，还影响了周边房产的租售，降低了城市整体的收益，引发了外部不经济效应的产生。
3、用地功能与完善城市功能与结构的矛盾
城中村的建设在缺乏村庄规划引导的情况下，在村辖区土地范围内无序扩散，居住、工业、商业与服务业用地混杂。城中村在空间上的零散分布，一方面对追求结构完整与功能完善的城市规划相抵触。另一方面，道路、工程管线、高压走廊等基础设施规划专项由于城中村的阻碍，实施难度增大。
4、景观质量差，影响城市整体形象
城中村密密麻麻的建筑、狭窄的街道，脏、乱、差环境状况与现代城市面貌形成强烈的反差，城中村成为城市中不和谐的一道风景。城中村破坏了城市的整体美感，损害城市的形象，直接地降低了城市的吸引力，影响城市的投资环境。
5、低效的资源利用方式，影响城市的综合竞争力
从个体的角度看，城中村高密度、高强度的开发是追求效益最大化的结果。然而这种效益最大化是建立在最低档次的平台上的。对环境的忽视或无力控制，造成城中村建设的先天不足。城中村土地的单位平均产出效益不及城市相似地段土地产出效益的一半。城中村这种低效率的资源利用方式，实质上浪费了城市发展的宝贵空间资源，从而影响城市综合竞争力的提升。
目前，我市已开展城中村的更新改造研究工作，研究工作的顺利开展有助于人们认清城中村的发展规律，了解城中村更新改造的方式方法。但与广州、深圳等周边城市相比，我市城中村更新改造工作仍然显得滞后。针对我市城中村的现状、存在问题及其危害情况，提出如下建议：
1、协调规划、国土、建设、司法、城管执法等相关职能部门关系，加大对城中村、农村违法建设的控制与查处力度，维护法律的尊严与政府的威信，控制城中村的蔓延。
首先，相关职能部门，统一思想，统一行动，实现部门职能的无缝对接，共同制定城中村违建控制、处置办法，切实控制违法建筑的增加与扩散。
其次，修改现有违法建筑认定办法，对于在原有建筑基础上违法加建、扩建的认定为整体违法，解决执法的技术难题。
第三，目前城管执法部门仅有规划部门移交的执法权力，国土、建设、水利等部门执法权仍分散在各个职能部门，但各职能部门执法力量有限，不能及时有效进行执法，导致违法占地、违法建设的现象难于遏制。建议相关部门的执法权统一移交给城市管理执法局，由其统一形式，提高执法的力度和效率。
第四，简化违法建设处理的司法程序，同时根据新的城乡规划法，赋予行政部门在合法的前提下具有强制拆除城中村违法建筑的权力，从而提高违法建筑处理的效率，及时遏制违法建设的发生与蔓延。
2、成立城中村改造专门机构，同时调动基层管理部门积极性
城中村问题是个全国性的难题，很多城市在面临迅速蔓延的城中村问题上一筹莫展。城中村问题涉及社会各个阶层利益，城中村的更新改造涉及多个政府部门的职能，因此城中村更形改造是个复杂的系统工程。针对这种情况，问题的改善和解决需要市政府作出果断的决策，给城中村项目的推进者以信心；同时政府需要调动相关职能部门，共同配合、推进城中村更新改造工作的进展。因此建议，成立城中村更新改造领导小组，由主管市长任组长，相关职能部门领导担任小组成员，领导小组负责政策与重大决策制定；领导小组下设办公室，负责城中村更新改造的日常事务工作。
由于城中村具体项目的更新改造，需要做大量的群众思想与协调工作。因此，更新改造工作需要当地镇区政府、村（位）会的积极参与和配合。珠海、深圳、佛山等地经验也表明，城中村的更新需要政府投入大量的行政资源以保证更新改造顺利、有序进行。
3、充分调动各种社会力量，共同推进城中村更新改造的进程。
城中村作为一个复杂社会问题，涉及到多个社会阶层和群体的利益，问题的解决不仅需要政府投入行政资源，同时也需要各种社会力量的参与。
首先是需要村股份公司（经联社）的参与。村股份公司（经联社）是集体经济实体，是村民分红的来源，是养老、医疗社会保障投入的主体，也是村内基础实施修建与维护的主体。村股份公司（经联社）是城中村中公共产品的主要供给者，在目前的城中村中起着不可或缺的作用，村股份公司（经联社）的资金投入是城中村改造资金的重要来源。
其次，城中村需要村民的参与。城中村改造必然涉及到城中村的主人--村民的切身利益，改造过程中的利益分配必须充分考虑村民的正当要求。城中村改造没有项目所在村绝大多数的村民支持是难于推进的。因此，可以说村民的全程与深度参与，村民意愿的统一是改造成败的关键。
第三，城中村的改造需要房地产开发公司的适度参与。城中村改造需要大量的资金投入，有些城中村集体经济实力弱，无力投入大量资金进行城中村的改造；同时，以村民集资的方式也难于满足改造的资金需求。在这种情况下，可以考虑引进房地产开发公司进行投资，公司投资资金，而村集体和村民则可以土地入股共同开发。
第四，城中村改造需要媒体的大力支持。城中村的更新改造，需要获得广泛的共识和各阶层的支持，而媒体在政策宣传中具有不可替代作用。另外，城中村改造也需要华侨以及其他相关社会团体的支持与配合。
4、编制改造总体规划，制定改造长期计划和年度改造计划，制定城中村更新专项规划技术管理指引，建立改造规划的技术管理标准与体系。
前期研究对城中村的现状、问题、相关配套政策以及周边城市的改造经验教训进行较系统的研究和梳理。在此基础上应及时编制全市和中心城区的城中村更新改造总体规划（规划纲要），确定改造的原则与策略，确定改造的总体部署与重点地区，确定改造的模式，确定改造配套政策框架。
在总体规划（规划纲要）以及政府综合配套政策制定的基础上，需要制定改造计划，以指导更新改造项目按计划有序进行，减少改造对房地产市场以及对外来人口居住等造成负面影响。
计划分为长期计划和年对计划。长期计划（可为五年）内容主要包括：计划编制原则、改造目标（含总体目标、具体目标、长远目标）、计划期内改造工作任务、改造重点区域以及计划实施措施等。
制定城中村项目专项规划技术管理指引，为城中村规划提供技术标准和指导。指引的主要内容包括专项规划范围的确定；编制内容和深度的规定，即文本、图纸成果应包含的内容及其深度要求；规划成果的形式要求等。
在上述文件与规划成果的指指导下，建立前期研究--总体规划--专项规划的规划编制体系。
5、尽快出台城中村改造配套政策，保障城中村的更新改造顺利进行。
周边城市以及外省市城中村改造的经验表明，政府配套政策是城中改造顺利进行的基本前提。由于城中村是个历史形成的问题，其改造的经济成本和社会成本都很高。尤其是经济成本高，往往使改造项目无法推进。
配套政策统一归结到城中村办法（规定）及其实施细则，应包括优惠政策、拆迁补偿、监督管理与争议处理等部分。优惠政策应明确改造项目享受哪些税费减免及其减免幅度、容积率控制的优惠等。
对于综合整治类的城中村，由于不能增加新的直接经济收益，村集体和村民对整治投入的积极性有限，这部分的投入应由政府负担。
附件：
珠三角各市城中村概况
广州老八区内有138个城中村（行政村），占城市建设用地的20％；深圳城中村违法建设总面积达1.1亿平方米，超过城市建设总量的20％，建设量十分惊人；佛山现有城中村101个，其规划“2＋5组团”内将有225个城中村；东莞城中村遍布市区及各镇，总数超过600个；珠海香洲区有城中村30个，目前已改造21个。珠三角各地城中村中，违法建筑所占比例非常大，部分城市占总建筑量的90％以上。违法建筑数量继续每年以15％以上的速度在增长，迅速地吞噬城市宝贵的土地资源。珠三角各城市城中村生长、蔓延在长时间内基本处于失控的状态，造成了严重的后果。
珠三角各市城中村改造经验总结
一、 珠海
从2001年开始，共投入55亿元资金，进行城中村改造，拆迁了近200万平方米的旧村建筑，兴建了300多万平方米的商品房。30个招标项目中，已有25个左右项目已经建好回迁房，其余项目正在推进。
1、成立了由市长任组长30个职能部门领导组成的领导小组，市政府调动了几乎全部的行政资源，推进城中村的改造；
2、三年内冻结城中村改造项目以外的房地产市场；
3、相关配套政策的及时制定实施；
4、制定了拆一补三的容积率政策，政府不直接投资改造。
二、 深圳
较早关注城中村问题，对城中村问题进行了系统的研究，并形成了丰富的研究成果。形成了较为系统的政策体系和规划编制技术、管理体系，是珠三角城中村改造工作做得最好的城市。目前，已有约20个村完成改造，近年每年有5～8个村进行改造，其中渔农村改造最为彻底。
1、成立了改造领导小组和执行办公室（市、区两级），负责城中村改造项目规划的编制与审核，使规划部门从城中村改造的繁杂事务中解放出来。
2、建立了完善的政策体系和规划编制体系。
l 《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》；
l 《关于深圳城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》；
l 《深圳市龙岗区城中村（旧村）改造实施办法》；
l 《关于宝安龙岗两区自行开展的70个旧城旧村改造项目的处理意见》。
3、编制了总体规划（纲要）、专项规划编制办法，制订了城中村改造五年计划和年度计划，改造稳步推进；市内所有的城中村改造都必须纳入改造计划，严格按计划推进改造，村集体和开发商无权改变整体计划。
4、针对特区内外城中村的差异制定了不同的政策。
5、对开发商的预算利润率控制在15％左右。
6、确定了拆迁补偿面积的上限为每户480平方米。
三、广州
从90年代末就开始了城中村的准备工作，学术界和政府对城中村问题的研究较多、较为深入透彻。
1、政府一般不直接投资城中村改造，早期排斥开发商介入改造项目。
2、出台较为完善的政策体系，资助、推进改造。
3、制定了严格的出租房等外围政策，促使村集体、村民自改。
4、投资方面鼓励多模式改造。
四、佛山
佛山市也较早关注城中村的整治、改造问题，从2001年起逐步推动条件成熟的城中村改造。2005年编制了《佛山城中村改造与村民公寓建设指引》，成为城中村改造的纲领性文件，并依据此文件出台了城中村改造的具体办法。
1、成立了旧城改造办公室作为专门机构－旧城改造办公室，专门负责城中村和旧城改造工作。
2、市政府重视城中村改造，主要领导亲自抓城中村改造。
3、编制了改造指引，制定了改造计划。
4、出台了初步的改造配套政策。
五、东莞
城中村遍布全市，2004年开始关注城中村的改造问题，目前已有约两个村完成或正在推进改造。
1、结合新城区、大型基础设施建设开展。
2、充分借助市场力量。
3、充分发挥镇（区）村（居）的力量。
粤公网安备44200002442868号