——《广东省历史文化名城名镇名村保护条例》解读

　　为全面贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党的二十大及二十届三中全会工作部署，贯彻落实中办、国办《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》要求，深入落实省委“1310”具体部署，加强广东历史文化保护传承法规制度建设，省人大常委会于2025年3月25日审议通过《广东省历史文化名城名镇名村保护条例》（以下简称《条例》），将于2025年5月1日起施行。《条例》在国家相关法律法规的框架下，结合广东实际，通过立法构建历史文化名城名镇名村保护的法规框架，创新保护利用管理制度，为建立健全分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系提供坚实的法治保障。

　　一、《条例》出台的背景

　　（一）全面贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署的需要。习近平总书记在广州永庆坊、潮州牌坊街、汕头小公园考察调研时，对广东历史文化保护传承工作作出重要指示，为历史文化名城名镇名村保护工作提供了根本遵循。中办、国办《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》等文件要求制定相关地方性法规，为做好城乡历史文化保护传承工作提供法治保障。党的二十大强调“在城乡建设中加强历史文化保护传承”；二十届三中全会强调“传承中华优秀传统文化”“推动文化遗产系统性保护和统一监管”。广东历史文化遗产资源丰富，历史文化名城名镇名村数量居全国前列，通过地方立法进一步强化保护与利用工作，是落实重要指示与决策部署的必然之举。

　　（二）完善广东历史文化名城名镇名村保护管理制度的需要。国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》以及国家相关政策文件未对省级历史文化名城、历史地段等保护对象的具体工作程序、活化利用措施、监督检查等内容作出规定。广东在实践工作中也存在政府职责分工不够清晰、历史文化遗产保护力度不足、基层保护意识不强、文化传承和活化利用手段单一等问题。为进一步提升保护管理法治化水平，亟需通过立法将行之有效的实践经验上升为法规制度，补充细化工作程序、增加创新措施、完善监管制度，为历史文化传承与保护提供法治保障。

　　（三）正确处理保护传承与活化利用关系，推进广东经济社会高质量发展的必然要求。截至2024年12月，我省有国家历史文化名城8个，中国历史文化名镇15个、名村25个、街区1片；省级历史文化名城15个，历史文化名镇19个、名村57个、街区113片；历史建筑4542处。丰富的历史文化资源对于提升文化旅游产业影响力和吸引力具有重要价值，并在推进“百千万工程”、促进乡村振兴等方面发挥了积极作用。在做好历史文化资源保护传承的基础上，充分活化利用好广东历史文化名城名镇名村资源，促进文化与经济协调发展，是全力推动广东经济社会高质量发展的必由之路。

　　二、《条例》出台的意义

　　（一）进一步完善广东历史文化保护传承法规政策体系。《条例》作为省级层面专门针对历史文化名城名镇名村保护的法规，聚焦细化国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》和落实新时期城乡历史文化保护传承新要求，紧密结合实际，规定了政府和部门职责，设置了申报批准、保护规划、保护措施、传承利用等章节条款，明确监督管理要求和法律责任。这不仅对《广东省城乡规划条例》中历史文化保护内容进行了必要拓展和补充，更有利于规范历史文化名城名镇名村保护管理工作，为广东历史文化名城名镇名村保护工作提供了法治保障，进一步完善了广东历史文化保护传承法规政策体系。

　　（二）进一步提升广东历史文化名城名镇名村系统性保护和统一监管水平。《条例》构建了系统性的保护传承制度，涵盖历史文化资源调查评估、预保护、保护责任人、保护评估和巡查检查五项制度。这些制度覆盖了从发现资源、预先保护、纳入保护对象到动态监管的全流程，确保保护工作的整体性和连续性，通过将广东的“实践经验”固化为法规内容，为历史文化名城名镇名村保护管理工作提供有力制度支撑，进一步提升文化遗产系统性保护和统一监管水平。

　　（三）进一步促进广东历史文化资源的活化利用，为推动广东文化强省建设提供有力支撑。《条例》平衡保护与发展、保护与利用、保护与民生、整体保护与单体保护的关系，坚持保护优先、合理利用的原则，提出各类保护对象的传承利用要求，强化活化利用和技术创新，挖掘历史文化遗产的利用潜力，实现保护与发展的动态平衡，将文化遗产转化为经济社会高质量发展的资源“引擎”，促进历史文化保护传承与城乡建设融合发展，为推动广东文化强省建设提供强大助力。

　　三、《条例》的主要内容

　　《条例》以习近平文化思想为指引，紧密围绕历史文化名城名镇名村保护新形势、新任务、新要求，将国家和省的各项决策部署以及我省历史文化名城名镇名村保护的实践经验上升为法规内容，全方位为广东城乡历史文化保护传承提供了法治保障。《条例》共8章49条，通过规定相关部门的职责分工以及申报批准、保护规划、保护措施、传承利用、监督管理等，构建历史文化名城名镇名村保护的法治框架。

　　（一）坚持整体保护，推动历史文化保护传承与城乡建设融合发展。

　　《条例》开张名义强调促进历史文化保护传承与城乡建设融合发展的立法目的。做好整体保护，强化宣传引导，凝聚全社会力量形成保护传承的强大合力，为推进城市化建设与保护历史文化脉络相得益彰奠定了坚实基础，有利于使历史文化成为提升城市魅力和软实力的重要资源。

　　一是明确保护总体要求。《条例》第一条强调促进历史文化保护传承与城乡建设融合发展。第二十一条规定历史文化名城、名镇、名村以及历史文化街区、历史地段应当整体保护，保持传统格局、历史风貌和空间尺度，不得改变与其相互依存的自然景观和环境，其保护利用应当符合相关标准和规范；历史文化名城、名镇、名村以及历史文化街区、历史地段、历史建筑保护范围内的土地利用和建设活动应当符合保护规划的要求。

　　二是强化宣传引导。《条例》第五条规定应当加强历史文化名城、名镇、名村保护相关法律、法规、规章和政策的宣传解读，广泛开展宣传教育活动，普及保护知识。鼓励和支持广播、电视、报刊和网络等媒体开办历史文化名城、名镇、名村保护宣传栏目，制作相关普及节目，播放相关公益性广告。

　　三是鼓励社会参与。《条例》第六条鼓励和支持企业事业单位、社会组织、个人等社会力量以捐助、捐赠、设立基金会、成立公益性社会团体、开展志愿服务、提供技术服务、直接投资等方式，依法参与历史文化名城、名镇、名村保护和传承利用工作。

　　（二）厘清工作职责，规范历史文化名城名镇名村保护申报审批程序。

　　清晰的职责分工和规范的申报审批程序是确保历史文化名城名镇名村保护工作有序开展的关键。《条例》通过对工作职责和工作程序进行规范，提高保护工作的质量和效率，夯实科学保护和合理利用的基础。

　　一是压实政府部门职责。《条例》第三条规定县级以上人民政府负责历史文化名城、名镇、名村的保护与监督管理工作，将相关工作纳入国民经济和社会发展规划，根据本地实际情况安排保护资金，列入本级财政预算，并规定了乡镇人民政府、街道办事处的职责。第四条明确省住房城乡建设主管部门会同文物主管部门负责全省历史文化名城、名镇、名村保护利用工作的指导、监督和管理，分类研究制定相关标准和规范，地级以上市、县级人民政府确定的保护主管部门会同文物主管部门负责本行政区域内历史文化名城、名镇、名村保护与监督管理具体工作，其他有关部门配合做好保护监督管理具体工作。同时，第四十四条规定了行政机关及其工作人员违反监督管理规定的责任，第四十六条规定了地级以上市、县级人民政府因保护不力导致保护对象列入濒危名单的责任。

　　二是规范申报审批程序。依据《条例》第二条和第四十八条的规定，保护对象包括历史文化名城、名镇、名村以及历史文化街区、历史地段和历史建筑。《条例》第二章明确省级保护对象的认定条件和报批程序，第八条、第九条、第十条分别规定了省历史文化名城以及历史文化名镇、名村、历史文化街区、历史地段、历史建筑的申报、划定或者确定条件，第十二条对具体程序作出规定。此外，为确保保护的全面性，第十三条还规定符合条件而没有申报或者划定的省历史文化名城、历史文化街区、历史文化名镇、名村的指定程序。《条例》第三章对保护规划的编制和报批程序作出规定，并在第十九条对规划调整的情形作出具体规定。第十六条规定了各类保护对象保护规划的编制主体，第十七条规定了规划公示和专家评审的流程及要求，第十八条对规划审批、公布与备案作出规范。为与国土空间规划相衔接，第二十条还对规划衔接作出规定。

　　（三）强化全过程管理，建立健全历史文化保护传承制度体系。

　　建立健全历史文化保护传承制度体系是实现长效保护的重要保障。《条例》从预保护、保护责任人、资源调查、保护评估到巡查检查等方面构建了全方位、多层次的制度框架，避免出现保护和管理的断层和真空。

　　一是预保护制度。《条例》第十一条规定县级人民政府应当组织开展本行政区域内历史文化资源的普查、核查和调查评估，经核实具有历史文化保护价值的潜在对象，县级保护主管部门应当及时报送本级或者上一级人民政府确定为预先保护对象，由本级或者上一级人民政府书面通知所有权人、使用人或者其他管理人，并告知其在预先保护期内应当采取的保护措施，并规定了预先保护期结束的情形。

　　二是保护责任人制度。《条例》第二十二条明确了不同保护对象的保护责任人，第二十三条则对具体的保护责任作出规定，保护责任人负责保护规划的落实以及保护措施的具体执行，城市、县保护主管部门应当书面告知历史建筑保护责任人需要承担的具体保护责任，历史建筑保护责任人发现有关隐患或者破坏行为的，应当及时报告城市、县保护主管部门。第二十九条规定了历史建筑的保护责任人负责历史建筑的维护和修缮。同时，为解决我省大量侨房因所有权下落不明、无法与所有权人取得联系或者所有权不明确等原因，保护责任人无法对历史建筑进行维护修缮的现实问题，本条还进一步规定所有权人下落不明、无法与所有权人取得联系或者所有权不明确的，保护责任人可以按照规定代为办理维护和修缮的审批手续。

　　三是历史文化资源调查评估制度。《条例》第二十七条规定县级人民政府开展城市更新改造前，应当组织开展历史文化资源调查评估。未完成历史文化资源调查评估的，不得征收、拆除区域内建筑物、构筑物或者改变历史环境要素。

　　四是保护评估制度。《条例》第四十二条明确城市、县人民政府应当对历史文化名城的保护状况定期开展评估，地级以上市、县级保护主管部门应当对历史文化名镇、名村以及历史文化街区、历史地段、历史建筑的保护状况定期开展评估，省人民政府住房城乡建设主管部门应当会同文物主管部门定期对各类保护对象的保护状况开展评估。

　　五是巡查检查制度。《条例》第四十条规定地级以上市、县级保护主管部门应当会同文物主管部门建立健全历史文化名城、名镇、名村以及历史文化街区、历史地段、历史建筑保护的巡查管理工作机制，开展执法检查，及时发现并消除保护工作的隐患等。

　　六是退出机制。《条例》第十四条对确需退出保护名录的情形作出规定，明确因保护不力造成历史文化价值受到严重影响的省历史文化名城以及历史文化名镇、历史文化名村、历史文化街区、历史地段，批准机关应当将其列入濒危名单，予以公布，并督促所在地地级以上市、县级人民政府限期采取补救措施，补救后仍不合格的按照规定退出。历史建筑因不可抗力灭失或者损毁，已失去历史文化保护价值，确需退出的，相关单位应当依照确定程序执行，并由所在地城市、县保护主管部门报送省人民政府住房城乡建设主管部门、文物主管部门备案。

　　（四）严格保护措施，落实保护对象保护范围内建设管控要求。

　　严格的建设管控是保护历史文化资源真实性和完整性的重要手段。《条例》旨在为各类保护对象划定严格的保护边界，防止不当建设造成不可逆的损害，确保历史文化的真实风貌得以保存。

　　一是规范保护标志牌设置。《条例》第二十四条规定在保护对象核心保护范围主要出入口或者显著位置设置保护标志牌，保护标志牌应当在保护对象批准后六个月内设置完毕，地级以上市、县级保护主管部门应当定期组织巡查维护并对破损、遮挡、设置不规范等问题及时整改。同时，第四十五条规定了违反保护标志牌管理的法律责任。

　　二是加强负面清单管理。《条例》第二十六条了在历史文化名城、名镇、名村保护范围内的禁止性活动，包括开山、采石、开矿等破坏传统格局和历史风貌的活动，占用保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路等，修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等，在历史建筑上刻划、涂污等。同时，第四十七条设置了相关禁止性活动的法律责任。

　　三是明确建设管控要求。《条例》第二十七条和第二十八条对建设控制的一般性原则和特殊情况，规定新建或者改扩建干线公路、铁路、高压电力线路、输油管线、高压燃气管道原则上不得穿越历史文化名镇、名村以及历史文化街区的核心保护范围，并规定历史文化名镇、名村以及历史文化街区的核心保护范围内，不得进行新建、扩建活动，但新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施除外。此外，第二十八条还规定了历史文化名镇、名村以及历史文化街区建设控制地带范围内新建建筑物、构筑物，应当符合保护规划确定的建设控制要求。历史文化名镇、名村以及历史文化街区保护范围内改建、翻建建筑物，因保持或者恢复其传统格局、历史风貌的需要，难以符合现行建设标准和规范的，在保持原有建筑基底，不改变四至关系，且不减少相邻建筑原有建筑间距的前提下，经专家论证后，可以依法办理规划、施工许可等手续。

　　四是明确历史建筑维护修缮等要求。《条例》第二十九条规定历史建筑应当按照保护规划的要求和相关规范进行维护和修缮，不得随意改变原有的高度、体量、外观形象及色彩等。鼓励优先采用传统工艺、传统技术、传统材料进行维护和修缮，并根据实际提高建筑耐火等级，完善防雷、防火、防虫、排水等设备设施。第三十条规定对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施以及改变历史建筑的结构或者使用性质的，应当由保护责任人提出申请，依法办理审批手续，历史建筑改造不改变现有使用功能的，如条件不具备、执行现行规范确有困难应当按照不低于原建造时的标准执行，改变现有使用功能的应当符合现行标准和规范。

　　五是明确应急处置要求。《条例》第三十一条规定保护责任人应当组织相关部门制定应急处置预案，综合运用人防、物防、技防等手段，提高防灾减灾救灾能力。保护对象遭受灾害造成重大损失、发生或者可能发生危及安全的突发事件时，县级人民政府及其应急管理、消防救援、保护主管部门应当及时采取应急措施，组织抢救保护并及时向上一级人民政府报告。

　　（五）推进活化利用，提升城乡历史文化保护利用水平。

　　推进历史文化资源的活化利用是实现历史文化传承与经济社会发展良性互动的重要途径。《条例》在保护历史文化的基础上推进其合理利用，有利于让历史文化资源“活”起来，实现历史文化保护与经济社会发展的互利共赢。

　　一是编制保护利用实施方案。《条例》第三十二条规定省人民政府住房城乡建设主管部门应当会同文物主管部门编制城乡历史文化保护传承体系规划，并报省人民政府批准后组织实施。地级以上市、县级人民政府应当按照省城乡历史文化保护传承体系规划制定历史文化名城、名镇、名村以及历史文化街区、历史地段、历史建筑等历史文化资源保护与利用的实施方案，明确工作目标、重点任务、保障措施等内容。

　　二是分类明确保护利用要求。《条例》第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条分类明确了名城名镇名村、历史文化街区和历史地段、历史建筑的保护利用工作要求。规定政府要补齐保护对象的基础设施和公共服务短板，改善人居环境，历史建筑保护责任人可以在确保建筑安全、保持原有外观风貌和典型构件的基础上，通过添加、更新和完善相关设备设施等方式适应现代生产生活需要，国有历史建筑可以通过出租等方式合理利用，所获得的收益主要用于历史建筑的保护修缮、日常维护以及改善周边公共环境等公共服务用途，支持在符合保护要求的前提下利用历史建筑开设博物馆、方志馆、传统工艺作坊以及开展文化旅游、研学考察等活动。

　　三是强化技术指导、技艺传承和文化挖掘。《条例》第三十七条规定省可以根据实际建立历史文化保护传承专家库、历史建筑修缮设计和施工企业名录并动态更新，并提供专业技术指导和服务。第三十八条规定省要建立健全历史文化建筑修缮技艺传承人和工匠的培训、评价机制等。第三十九条规定各级有关部门要加强历史文化资源的搜集、整理、研究和保护，推动名镇志、名村志编修，记录、挖掘和阐释文化价值和精神内涵，推动历史文化传承和利用有机结合。

　　四是提升保护利用数字化信息化水平。《条例》第二十五条规定地级以上市、县级保护主管部门应当会同文物主管部门开展各类保护对象历史文化资源的数字化信息采集和测绘建档工作，建立保护对象档案并动态维护更新。第四十一条规定省人民政府住房城乡建设主管部门应当依托全省历史文化资源信息监管平台，建立历史文化名城、名镇、名村以及历史文化街区、历史地段和历史建筑保护利用资源数据库，促进全省信息互动和数据共享，提升动态监测管理水平。

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