经市政府同意，市自然资源局出台了《关于积极稳步推进城中村改造的实施意见》（中山自然资函〔2024〕1267号，以下简称《实施意见》），自印发之日起实施。根据有关规定，现解读如下：

　　一、制定背景说明

　　根据国家积极稳步推进城中村改造的指导意见，以及《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）及国家住建部等相关政策，为规范管理，积极稳步推进我市符合条件的城中村改造，制定本《实施意见》。

　　二、文件主要内容

　　《实施意见》共六章三十三条，包括总则、拆除新建类改造、整治提升类改造、拆整结合类改造、监督管理、附则六个方面内容，主要明确了什么是城中村、改什么、如何改、资金怎么来等问题，具体内容如下：

　　（一）总则部分。包括第一条至第十三条，明确制定目的、适用范围、工作原则、改造目标、改造规划、计划管理、改造意愿、历史文化资源调查评估、实施方式、改造方案、资金筹措使用等内容。

　　1.城中村概念范围。《实施意见》明确城中村是指位于城镇开发边界范围内失去或基本失去耕地，实行村民自治和农村集体所有制的建成区域，以及集体土地已转为国有或已完成“村改居”，但原农村集体经济组织继受单位和原村民保留使用的建成区域。考虑到中山实际，为保障规划整体性实施，允许城中村周边或夹杂其中的基础设施落后的国有低效建设用地区域，以及与城中村形成夹杂、包围、分割（隔）、楔入等关系的其他用地，一并纳入城中村改造范围。

　　2.工作原则。《实施意见》明确政府主导、规划引领、依法征收、市场运作、分类实施、公众参与、共建共治的基本原则，要求充分听取群众意见、保障城中村权利人合法权益，分类有序推动改造更新，提升城市建设管理水平。该原则为拆除新建、整治提升、拆整结合三种实施类型的总体原则，针对改造类型不同，工作侧重点将略有区别。

　　3.实施模式。明确城中村改造分为拆除新建、整治提升、拆整结合三种实施方式。其中，拆除新建，是指以拆除重建方式对城中村全部或基本全部的建（构）筑物及其他地上附着物进行拆除后重新规划、建设、管理的全面改造活动；整治提升，是指维持现状建设格局基本不变的前提下，主要采用建（构）筑物局部拆建、整饰修缮、完善公共设施等方式，对城中村进行配套设施完善、环境综合整治等微改造活动；拆整结合，是指考虑规划实施、现实条件等因素，按照成熟一片、改造一片原则，部分采用拆除新建、部分采用整治提升的混合改造活动。《实施意见》明确，我市城中村采用拆除新建方式实施改造的，应当成熟一个推进一个，具备实施的可行性，能够实现资金平衡，确保先谋后动、动则必快、动则必成。

　　4.职责分工。明确建立集体决策机制，成立城中村改造工作专班统筹解决重点项目推进问题，市土地管理工作会议、市国土空间规划委员会依职能对城中村改造有关土地、规划具体业务实行集体审议决策，由市自然资源部门联同市住房城乡建设部门负责本《实施意见》的具体组织实施和指导，市自然资源局主要牵头负责拆除新建类，市住建局主要牵头负责整治提升类，各属地镇街负责城中村改造的具体实施和监督，其他职能部门按职责范围负责城中村改造相关工作。

　　（二）拆除新建类改造部分。包括第十四条至第二十条，明确了前期研究、规划引领、土地整备、搬迁安置、用地报批、用地供应、安置房、公共设施等建设内容的要求。

　　1.前期研究。为确保项目成熟一个推进一个，明确城中村拟采用拆除新建方式实施改造的，镇街政府应当结合村（居）民改造意愿摸底情况，合理确定城中村改造范围，组织调查现状基础数据和开展改造前期研究，对规划方案、补偿安置、资金筹措、实施步骤、经济可行性等提出初步计划和安排，形成改造项目资金平衡初步方案、征收补偿初步方案、改造初步方案。

　　2.规划引领。明确城中村改造应当坚持规划先行，严格落实国土空间总体规划中城镇开发边界、生态保护红线、历史文化保护、城市安全韧性等刚性管控要求，按照城市标准规划建设新的完整社区，完善城市社区嵌入式服务设施。

　　3.土地整备。明确城中村土地整备应当以依法实施征收的方式推进土地整备，具体由属地镇街组织编制土地整备实施方案，确定项目用地红线范围，需强调的是，土地整备实施方案是项目推进实施的关键，主要包括项目资金平衡方案、征收补偿方案及项目改造方案等主要内容。

　　4.搬迁安置。明确充分保障拆迁村民生活水平，对城中村搬迁安置应当坚持先补偿后搬迁，妥善做好人员分流安置。

　　5.用地报批。明确城中村改造应当按规定编制土地成片开发方案，对安置房用地部分可以纳入公益性用地进行核算。对涉及历史遗留用地按用地发生时间进行分类处理；为保障项目实施推进，要求城中村项目涉及新增用地报批的，应优先安排指标。

　　6.安置房、公共设施等建设。突出城中村村（居）民的利益保障，明确优先安排安置房项目供地和建设，加强安置房规划设计和建设管理工作，确保安置房在合理工期内建成，要求安置房品质不低于商品住房水平，针对城中村改造范围内基础设施与公服设施不足，人居环境较差的情况，指出改造项目应当根据所在片区的功能以及实际需求，按照缺什么补什么原则，尽量利用原有设施，完善教育、医疗、养老和托幼、文化等配套公共服务设施和基础设施。确需新建或者改建的，应当确保配套基础设施和公共服务设施与安置房同步规划、同步设计、同步报批、同步建设、同步交付使用。

　　（三）整治提升类改造部分。包括第二十一条至二十五条，明确整治提升类城中村改造的总体要求、改造内容、改造方案审批、土地处理及改造资金来源等。

　　（四）拆整结合类改造部分。包括第二十六条至二十九条，明确了拆整结合类城中村改造总体要求、改造方案审批、土地处理及用地供应的要求。

　　（五）监督管理部分。包括第三十条至三十二条，主要是有关部门和工作人员，有关单位和个人及阻挠公务三个方面的责任。

　　（六）附则部分。包括第三十三条，主要是明确文件自印发之日起实施，如遇国家、省政策调整的，按国家、省新政策执行。

　　三、重点条款解读

　　（一）关于规划管理。《实施意见》明确对于拆除新建类改造必须坚持规划先行，按照城市标准规划建设新的完整社区，完善城市社区嵌入式服务设施。需强调的是，结合国家政策，考虑我市实际，《实施意见》允许在新规划单元（统筹片区）范围内统筹平衡规划指标，对规划用地性质、建筑规模等方面予以支持优化；支持推进土地兼容复合（混合）使用，兼容复合用途和具体比例可经论证后确定；允许对地块容积率、建筑限高等控制指标，可在本市技术标准与准则的限值基础上适当提高，但为保障宜居环境，居住用地容积率原则上不超过3.5。

　　（二）关于改造方案。《实施意见》明确推进城中村改造，应当编制城中村改造方案，主要包括项目范围、改造时间、改造方式、改造内容、资金筹措安排、支持政策、组织实施等。属拆除新建（含拆整结合）类改造的，要求在编制改造方案前，属地镇街应当做好前期研究，提出初步计划和安排，形成改造项目资金平衡初步方案、征收补偿初步方案、改造初步方案，并统筹形成项目整体实施的土地整备实施方案。

　　（三）关于资金筹措。结合我市实际情况，《实施意见》明确市、镇街政府按各自事权建立健全城中村改造资金投入机制，可统筹利用国家专项补助、政府专项债券、政策性银行专项借款（城中村需纳入“省城中村名录”）等多渠道筹措改造资金，保障改造所需资金。其中，城中村整治提升项目主要由属地镇街通过申报政府专项债券、上级补助资金，引入社会资金、专业经营单位，以及引导集体经济组织和村（居）民自筹等多种方式筹措改造资金。

　　（四）关于用地供应。《实施意见》结合国家城中村改造政策，明确城中村改造应当实行净地供应，对不同规划用途的用地，按照“规划确定用途、用途确定供地方式、市场决定价格”原则明确不同供地方式。同时，支持各类项目因地制宜推进模式创新，支持在公平公开、净地出让的前提下，鼓励探索实施综合评价出让或带设计方案出让。

相关链接：中山市自然资源局关于印发《关于积极稳步推进城中村改造的实施意见》的通知