《中山市行政规范性文件管理规定》解读

政策文件：中山市人民政府关于印发中山市行政规范性文件管理规定的通知　　
       

       按照《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）和《广东省行政规范性文件管理规定》（省政府令第277号）等要求，结合实际情况，我市根据《中山市行政机关规范性文件管理规定》（以下简称原《规定》），修订形成了《中山市行政规范性文件管理规定》（中府〔2021〕113号，以下简称《规定》），于2021年9月23日起实施。现就文件解读如下： 

　　一、修订背景

　　原《规定》自2015年4月1日施行以来，对加强和规范我市行政机关规范性文件监督管理，从源头上提升规范性文件质量，维护法制统一，促进依法行政发挥了重要作用。但随着全面依法治国的深入推进和经济社会的发展，原《规定》部分内容已难以适应新形势的需要，亟需修订和完善。修订原《规定》的必要性，主要体现在以下三个方面：

　　一是贯彻落实国务院、省政府加强规范性文件监督管理工作精神的需要。2018年以来，国务院、省政府先后出台《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《广东省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（粤府办〔2019〕21号）、《广东省行政规范性文件管理规定》（省政府令第277号），对行政规范性文件的制定程序、监督检查、合法性审核等工作提出了新的要求。因此有必要按照国务院、省政府要求及时对原《规定》作出修订，对有关内容予以调整和补充。

　　二是将实践中形成的行之有效的行政规范性文件管理措施上升为制度保障。在原《规定》实施过程中，我市坚持实践探索在前，总结提炼在后，及时把实践探索中形成的行之有效的做法和经验，如公布行政规范性文件制定主体清单、搭建统一的行政规范性文件管理信息化系统平台、实施督察机制等，上升为制度层面加以保障和推广。同时，经过多年实践，原《规定》的部分做法与我市当前工作需要不相符。因此有必要在总结经验的基础上，结合我市实际修订原《规定》。

　　三是原《规定》有效期届满。2015年我市出台的原《规定》，在全市首次将规范性文件起草、制发、审查、公布、备案及其清理、监督管理活动统一纳入规范流程，原《规定》的有效期至2019年4月1日，目前已失效。

　　二、修订依据

　　1.《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）；

　　2.《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）；

　　3.《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）；

　　4.《广东省行政规范性文件管理规定》（省政府令第277号）；

　　5.《广东省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（粤府办〔2019〕21号）。

　　三、主要修订内容

　　《规定》共分八章54条，对行政规范性文件起草、审核、发布、备案、评估、清理、监督等方面进行较为全面、系统的修订。修订的主要内容如下：

　　（一）全省率先将镇街规范性文件纳入监管。《广东省行政规范性文件管理规定》第四十四条明确“乡镇人民政府、街道办事处以及经国家或者省人民政府批准设立的自由贸易试验区、开发区等特定地区的管理机构的规范性文件管理工作，由上一级或者直接主管该派出机关、派出机构的人民政府参照本规定另行规定。”我市作为不设县的地级市，实行市镇两级的行政管理体制，因此按照上述规定把镇街规范性文件纳入监管，明确镇街规范性文件的起草、报送、审核、审议、简易修改及延期实施程序参照本规定执行（第三十五条、第四十八条）。同时对镇街规范性文件的发布、备案审查程序等方面作出具体要求（第三十七条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条）。

　　（二）首推规范性文件制发工作领导责任制。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。故《规定》明确实行规范性文件制发工作领导责任制，规定“各部门、各镇街主要负责同志是本单位规范性文件制发工作第一责任人，要切实加强对本单位规范性文件管理工作的领导”。同时，提出“既要注重全面依法履职，加强补齐制度短板，又要注重守正创新，优化制度供给，提高依法行政水平”的要求（第四条）。

　　（三）全省率先明确规范性文件监督信息化路径。中山市行政规范性文件管理信息化系统既是全市行政规范性文件发布平台，又是市镇两级管理应用系统，自2015年11月11日正式上线使用以来，已在中山市市属各部门和各镇街推广使用。我市所有行政规范性文件均需录入该系统，实现从文件生效到失效的“全生命周期”闭环管理。系统设置了文件送审、文件备案、文件清理、文件查询、文件录入、系统管理等6大功能模块，以大数据等技术手段对规范性文件进行标准化、精细化、动态化管理（第七条）。

　　（四）全省率先优化规范性文件制定年度计划机制。建立规范性文件制定年度计划制度，是各部门全面依法履职的重要体现，不但增强规范性文件制定工作的连续性、计划性、科学性，对精准发文、精简发文也起到了促进作用。各部门应当结合法定职责和行政管理实际需要，每年11月底前向市司法局报送下一年度规范性文件制定（含修改和废止）计划。年度计划应当明确规范性文件的名称、主要解决问题、文件类型（市政府或者部门规范性文件）、送审时间等内容。各部门制订年度计划时，应当充分考虑本部门执行的法律法规、规章和上级政策文件的制定修改情况，人大代表议案建议，政协委员提案，公民、法人或者其他组织建议等（第十五条）。

　　（五）全省率先规范文件简易修改、延期实施程序。我市《规定》对《广东省行政规范性文件管理规定》第三十八条进行细化，按制发主体的划分进一步规范简易修改、延期实施程序，即属于部门规范性文件的，由实施部门依照本规定形成草案后，由制定机关主要负责人签发，并在有效期届满前依照本规定第三十七条规定重新发布；属于市政府规范性文件的，由实施部门依照本规定形成草案后，报送市司法局复核是否适用本规定以及对重新发布的规范性文件进行合法性审核后，由部门直接提请市政府主要负责人签发后重新发布（第四十八条）。

　　（六）健全规范性文件监督检查机制。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》强调，将规范性文件的制定、合法性审核机制、备案审查和清理工作列入法治政府建设督察内容。为此，《规定》明确，一是规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并列入法治中山建设评估指标体系（第六条）；二是建立规范性文件合法性审核和备案审查情况通报制度，根据规范性文件监督管理工作中发现的问题，定期向各行政机关通报规范性文件合法审核和备案审查有关情况，及时依法纠正合法性审核和备案审查中发现的问题；同时，对规范性文件制定及管理工作不力、问题较多的部门和镇街，市司法局可以约谈其负责人进行个案指导，或者直接责令整改、通报批评（第四十九条）。