《中山市水务局行政处罚自由裁量量化标准（试行）》解读

政策文件：关于印发《中山市水务局行政处罚自由裁量量化标准（试行）》的通知

　　为适应法律法规立改废的需要，进一步规范水行政处罚自由裁量，中山市水务局制定了《中山市水务局行政处罚自由裁量量化标准（试行）》（以下简称《标准》）。根据《中山市行政规范性文件管理规定》（中府〔2021〕113号）的相关规定，现就《标准》解读如下：

　　一、编制背景

　　（一）适应法律法规立改废的需要

　　近年来，国家颁布或修订、修改了部分法律法规规章，如2020年1月1日起施行《广东省河道管理条例》，同步废止了《广东省河道堤防管理条例》，对《中华人民共和国河道管理条例》（2018年3月）、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2019年3月）、《建设工程质量管理条例》（2019年4月）、《广东省河道采砂管理条例》（2019年7月）、《广东省河口滩涂管理条例》（2019年9月）、《中华人民共和国行政处罚法》（2021年7月）等作了一些修改。

　　（二）中山市水务局职能发生了变化

　　2019年3月，《中共中山市委办公室 中山市人民政府办公室关于印发<中山市水务局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》（中办发〔2019〕23号）明确了中山市水务局职能配置，在原有职能的基础上承接了供水、排水、污水处理等职能。

　　（三）相关文件规定

　　根据《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》第五条：“行使行政处罚自由裁量权，应当在法律、法规、规章规定的行政处罚的种类和幅度内进行，并遵循法定程序，保障行政管理相对人的合法权益。”和第十条第三款“行政处罚自由裁量权适用规则应当包括行政处罚的裁量标准、适用条件和决定程序。”的规定，需要在法律、法规、规章规定框架内制定裁量标准。

　　此外，为推动我市服务型行政执法工作的深入开展，根据《国务院关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》《中山市推进“包容审慎行政执法”工作实施方案》的要求，需要制定轻微违法行为不予行政处罚清单。

　　二、主要内容

　　《标准》中有十二条适用说明、一百五十九条处罚事项和一个附件《中山市水务领域轻微违法行为不予行政处罚清单》（下称“附件《清单》”），主要内容是：

　　（一）适用说明

　　适用说明共十二条，一是对《标准》中所称“造成严重后果”“首违免罚”“2年内有2次以上相同或类似违法行为的”“因相同或类似违法行为受过本局行政处罚，在2年内再犯的，从重处罚”等进行释义；二是对于河道采砂类的行政处罚，决定自2021年7月15日起直接适用《广东省水利厅关于行政处罚的裁量基准（河道采砂类）》（粤水规范字〔2021〕1 号）。

　　（二）处罚事项

　　1.第一至第二十一项是“河湖执法类”，涉及的法律法规规章依据主要是《中华人民共和国水法》（2016年修正）、《中华人民共和国防洪法》（2016年修正）、《中山市水环境保护条例》（2019年修正）、《中华人民共和国河道管理条例》（2018年修正）、《广东省河道管理条例》（2020年施行）、《广东省河口滩涂管理条例》（2019年修正）、《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（2015年施行）等。

　　2.第二十二至第四十七项是“水利工程管理类”及“水土保持类”，涉及的法律法规规章依据主要是《中华人民共和国水法》（2016年修正）、《中华人民共和国防洪法》（2016年修正）、《广东省水利工程管理条例》（2020年修正）、《水库大坝安全管理条例》（2011年修正）、《中华人民共和国水土保持法》（2010年修正）、《广东省水土保持条例》（2017年施行）等。

　　3.第四十八至第七十八项是“水资源类”，涉及的法律法规规章依据主要是《中华人民共和国水法》（2016年修正）、《取水许可和水资源费征收管理条例》（2017年修正）、《建设项目水资源论证管理办法》（2017年修正）、《中华人民共和国行政许可法》（2019年修正）、《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（2015年施行）、《城市供水条例》（2020年修正）、《城市供水水质管理规定》（2007年修正）、《广东省城市供水管理规定》（2018年修正）、《中山市供水用水条例》（2017年施行）、《地下水管理条例》（2021年施行）等。

　　4.第七十九至第九十六项是“城镇排水与污水处理类”，涉及的法律法规规章依据主要是《城镇排水与污水处理条例》（2014年施行）、《城镇污水排入排水管网许可管理办法》（2015年施行）、《中山市水环境保护条例》（2019年修正）等。

　　5.第九十七至第一百零三项是“水文类”，涉及的法律法规规章依据主要是《中华人民共和国抗旱条例》（2009年施行）、《中华人民共和国水文条例》（2017年修正）等。

　　6.第一百零四至第一百一十八项是“招投标类”，涉及的法律法规规章依据主要是《中华人民共和国招标投标法》（2017年修正）、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2019年修正）等。

　　7.第一百一十九至第一百二十项是“小水电类”，涉及的法律法规规章依据主要是《广东省小水电管理办法》（2010年施行）。

　　8.第一百二十一至第一百五十三项是“水利工程建设类”，涉及的法律法规规章依据主要是《建设工程质量管理条例》（2019年修正）、《广东省水利工程管理条例》（2020年修正）、《建设工程安全生产管理条例》（2004年施行）等。

　　9.第一百五十四至第一百五十九项是“质量检测类”和“许可检查类”，涉及的法律法规规章依据主要是《水利工程质量检测管理规定》（2019年修正）和《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（2015年施行）。

　　10.按照《中华人民共和国行政处罚法》“不予处罚、可以不予处罚、应当依法从轻或减轻行政处罚”以及《中山市水务局行政处罚自由裁量规则》“不予处罚、可以不予处罚、应当依法从轻或减轻行政处罚、应当依法从重行政处罚”的规定，在《标准》中予以体现。

　　11.《标准》中细化了一百五十九项处罚事项，每项都有具体处罚名称，下设处罚种类、法律依据、责令改正、行政处罚量化标准、其他五个分项。在行政处罚量化标准中，统一做好量化：

　　（1）对“可处X万以下的”，考虑“违法行为轻微并在责令改正期限内改正，没有造成危害后果的，或者符合首违免罚情形的，不予罚款”以及“虽在责令改正期限内改正，但不符合首违免罚情形的，予以罚款”的情形；

　　（2）对“可处X万至X万的”，考虑“违法行为轻微并在责令改正期限内改正，没有造成危害后果的，不予罚款”以及“在责令改正期限内改正的，或者虽违法行为轻微并在责令改正期限内改正，没有造成危害后果，但2年内有2次以上相同或类似违法行为的，予以罚款”的情形；

　　（3）对“逾期不改正，予以罚款的”，考虑“责令改正期限内不改正后在调查期间改正，但2年内有2次以上相同或类似违法行为的”的情形。

　　（4）对所有处罚都考虑“造成严重后果的”和“因相同或类似违法行为受过本局行政处罚，在2年内再犯的，从重处罚”的情形。

　　12.结合执法实际，对《城镇排水与污水处理条例》“未按照国家有关规定将污水排入城镇排水设施，或者在雨水、污水分流地区将污水排入雨水管网的”“排水户未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的”“排水户不按照污水排入排水管网许可证的要求排放污水的”从对象和处罚行为内容两方面作了修订，使之更契合实际执法需要，更有利于实现处罚本身之立法目的和价值追求。

　　（三）附件《清单》

　　附件《清单》根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国水土保持法》《广东省河道管理条例》等法律法规规章的规定制定，涉及河道管理、水土保持领域，共3项。每项均严格界定了适用条件，只有符合“初次违法；违法行为轻微，未造成影响；立即自行改正或在责令改正期限内改正”的条件的才不予处罚。另外第2项还要求没有违法所得，采取补救措施恢复原状方可免罚；第3项则要求排除阻碍或者采取其他补救措施方可免罚。

　　三、可能带来的影响

　　（一）促进行政执法部门严格、公正、文明执法

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》（以下简称《决定》）要求“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话，从统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局、实现党和国家长治久安的战略高度，全面回顾了我国社会主义法治建设历程特别是党的十八大以来取得的历史性成就，明确提出了当前和今后一个时期推进全面依法治国的总体要求。制定《标准》是贯彻落实习近平总书记依法治国系列重要讲话精神和《决定》有关要求以及省委依法治省、市委依法治市的重要措施，是行政执法的基础性工作。通过制定和细化行政处罚裁量权的标准，促进行政执法部门严格、公正、文明执法，从源头上防止和减少滥用行政处罚裁量权的行为，预防和减少行政争议的发生。也是全面推进依法治国，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会和谐稳定的重要手段。

　　（二）有利于实际操作

　　《标准》的建立，在行政处罚自由裁量权的行使制度上给予规范、在标准上进行统一、在实施中强化监督，根据违法的情形对照处罚的标准进行实施，具有很强的可操作性。

　　（三）充分体现宽严相济的法治精神。

　　我局根据法律法规和规章的立改废释和实际执行情况，对附件《清单》进行动态调整完善。通过附件《清单》的实施提升行政执法效能，充分体现宽严相济的法治精神，依法维护健康良好的营商环境，实现行政执法的法律效果和社会效果相统一。