《中山市国土空间总体规划（2021-2035年）》解读

　　《中山市国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》）已于2023年8月28日经省人民政府批复同意，并于2025年02月27日印发。《规划》是我市空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，现解读如下：

　　一、《规划》背景与意义

　　2019年，中共中央国务院作出“建立国土空间规划体系并监督实施”的重大部署，为推动实现“多规合一”。我市政府于2019年8月印发《规划》编制工作方案，成立了以市长为组长的市国土空间规划编制工作领导小组，并于2019年11月召开全市规划编制动员大会，全面推进《规划》编制各项工作。我市按照规定完成了规划的征求意见、专家咨询、社会公示、规划听证、市规委会审议、专家论证评审、合法性审查、市委市政府审议、市人大常委会审议、省自然资源厅审查等程序，于2023年8月28日获得广东省人民政府批复，成为全省首批国土空间规划获批城市。

　　《规划》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深入贯彻习近平总书记对广东系列重要讲话和重要指示精神，坚持走中国式现代化道路，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务和融入新发展格局，深入实施国家重大战略，全面落实省委、省政府与市委、市政府决策部署，围绕高质量发展首要任务和构建新发展格局战略任务，统筹安排全域全要素空间资源布局，支撑中山建设广东省珠江口东西两岸融合发展改革创新实验区、沿海经济带枢纽城市、粤港澳大湾区重要一极。

　　二、《规划》主要内容

　　《规划》基于中山自身特色和发展优势，围绕高质量发展首要任务和构建新发展格局战略任务，支撑中山建设广东省珠江口东西两岸融合发展改革创新实验区、沿海经济带枢纽城市、粤港澳大湾区重要一极的目标愿景，提出了中山市国土空间开发保护的框架内容，即“一条主线、两个格局、三类空间，N项支撑”。

　　一条主线即全力推进省级改革创新实验区建设，提升城市综合治理水平，携手共建粤港澳国际一流湾区。做强做优粤港澳大湾区重要一极，推进“东承、西接、南联、北融”一体化融合发展，提升基础设施互联互通水平。推进中山建设国家历史文化名城、粤港澳大湾区重要一极、大湾区西岸枢纽城市与创新高地、国家自主创新型制造业城市、全国文明城市。

　　两个格局即国土空间开发格局与保护格局。《规划》构建“三核一轴两带双圈多片区”的国土空间开发格局，做强翠亨新区、火炬开发区、岐江新城三个核心，做优珠江口东西两岸融合发展轴，壮大环湾城市高质量发展带和沿江城镇一体化发展带，深化区域产业经济圈和优质生活圈，统筹形成“片区式”区域空间格局，“市域主中心—片区中心—重点镇”三级城镇体系结构，引导城镇体系逐步优化。此外《规划》维育“一心四廊蓝网多斑块”的国土空间保护格局，强化五桂山生态核心功能，构建“井”字型生态廊道，维育蓝色水网重塑岭南水乡风韵，保护以自然保护地为主体的多个生态价值斑块。

图：市域国土空间开发格局规划图

图：市域国土空间保护格局规划图

　　三类空间即农业空间、生态空间、城镇空间，在总体格局之下，《规划》通过构建三类空间来指引各类功能空间的资源配置。按照国家统一部署划定“三区三线”，将耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。一是按照保质保量要求划定永久基本农田，规划到2035年，全市耕地保有量不低于62.13平方公里（9.32万亩），其中永久基本农田保护面积不低于55.20平方公里（8.28万亩）。二是按照生态功能划定生态保护红线，到2035年陆域生态保护红线面积不低于163.80平方公里。三是按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界，到2035年城镇开发边界面积控制在772.12平方公里以内。

图：市域耕地和永久基本农田保护红线图

图：市域陆域生态保护红线图

图：市域城镇开发边界图

　　N项支撑包括综合交通、公共服务、市政基础、公园城市等支撑系统，完善专项设施配置体系，提升人民群众幸福感和安全感。

　　一是在综合交通方面，《规划》做好机场、港口、轨道等重大区域交通设施的空间预留管控，构建复合高效的综合交通网络，以打造“粤港澳大湾区西岸综合交通枢纽城市”为总目标，高标准规划建设“外联内通” 的综合交通网络，构建“深中半小时、湾区一小时”通行圈。

　　二是在民生保障方面，通过开展公众调查了解群众急难愁盼问题，以15分钟社区生活圈为基本单元，构建“市级—片区级—镇（街）级—社区级”四级公共服务设施配置等级体系。完善教育、医疗、体育、文化、养老、福利救助等重点领域公共服务设施配置体系，明确相关用地标准和重大设施布局，满足人民群众对美好生活的向往。

　　三是在产业保障方面，中山作为制造业立市，在国土空间规划编制发挥产业集聚效应，有效供给集中连片产业空间，有序推动村镇低效工业园改造，提高制造业能级和土地绩效，形成“重大产业平台-产业基地（主题产业园）-产业社区”+“弹性工业用地”的“3+1”制造业空间体系，保障产业用地有序供给，统筹划定工业用地保护线，全市划定工业用地保护线不少于250平方公里。

　　四是在市政设施方面，《规划》优化供水、污水处理、雨水排放、供电、输气、信息等基础设施布局和配置水平，全面提升城市基础设施建设品质，确保城市生命线稳定运行。高度重视城市公共安全，做好城市安全风险防控，加强人防、消防设施规划建设和重大危险品管控，增强抵御灾害事故和处置突发事件能力，提高城市韧性，让人民群众生活得更安全、更放心。

　　五是在历史文化保护方面，《规划》构筑市域“两心一带、一圈七区”的历史文化保护传承总体结构，保护市域“依五桂山、面伶仃洋；水网交织、沙田广袤”的山海城田格局。构建历史文化遗产保护体系，加强历史文化名镇、名村、传统村落、历史文化遗产与古树名木保护。

　　六是在公园建设方面，《规划》建立以郊野公园、综合公园、社区公园、游园、广场、防护绿地、城市农业公园为主的城市绿地体系，谋划环五桂山公园群、沿岐江河公园带、翠亨新区滨海风情带和西江大河风光带公园与绿地布局。将中山市打造成为居民和游客感到“离家门口不远，离大自然很近”的公园化城市，精心营造幸福宜居之城，建设成一座全域公园城市，实现“千园之城”愿景。

　　最后强化国土空间用途管制。基于主导功能，《规划》将全市国土空间划分规划分区，实行差异化资源配置与空间管控。在此基础上，按照规范标准优化用地用海结构，合理控制居住、商业、工业等不同类型建设用地比重，实现资源集约高效利用，把每一寸土地规划得清清楚楚。

　　三、《规划》亮点和创新

　　一是完善编制内容，提高规划科学性。《规划》坚持先战略谋划后具体规划，先行开展城市远景发展战略研究，确定全市整体国土空间开发保护格局和发展策略，把握发展方向；后进行具体规划，围绕山水林田湖海保护利用、城镇发展和乡村振兴、综合体交通体系建设等内容逐项开展议题讨论。谋定而后动，让编制“多做研究”的同时，能够“少走弯路”，极大程度保障规划编制工作按节点顺利推进。

　　二是注重空间统筹，高效率配置资源。在规划编制中强调市域整体统筹、高效配置资源的理念，通过规划“一张图”让部门与镇街参与到总体规划编制中。在镇街对接上，通过镇街找问题，摸清地方发展的生态账、民生账、土地账、产业账和建设账，明确近期发展方向和项目，市镇两级对接会议超百次。在部门对接上，规划基础信息向各部门全面开放，各部门定好菜单，明确各类设施的需求和用地布局，自然资源部门做好保障，提供要素和政策支撑，加强与各部门空间类专项规划对接，市总体规划为专项规划提供“底图、坐标、用地、边界”四统一，搭建动态协调机制，超前锁定各部门明确的重大设施需求。多方目标同向、行动同步，共同夯实国土空间总体规划成果。

　　三是改进工作方法，做有温度的规划。坚持开门做规划，实施多种形式的公众参与。面向人大代表、政协委员、青年干部、企业家等举办国土空间规划宣讲会。开展“如何让中山更美好”市民工作坊、“深圳视角里的中山意象”跨城公众参与等活动，采用线上线下了解公众对城市的认知、感受和期待，听取公众对规划编制的意见。利用官网、官微专栏及媒体资源开展常态化宣传，系统介绍规划编制工作进展和基本情况，针对公众反馈的核心问题开展专项研究，提出规划解决建议。通过这些方法，让全社会共同参与到规划的编制中，做让人民满意的规划。

图：市域城镇风貌示意图

（中山市人民政府）