《关于深入推进旧厂房改造促进高质量发展的实施意见》解读

政策文件：中山市人民政府关于深入推进旧厂房改造促进高质量发展的实施意见

我市制定了规范性文件《关于深入推进旧厂房改造促进高质量发展的实施意见》，于2019年6月21日起实施。根据《中山市行政机关规范性文件管理规定》（中府〔2015〕14号）的相关规定，现就文件解读如下：

一、文件的制定背景说明

2010年以来，我市先后出台了《关于“三旧”改造工作的若干意见》（中府〔2010〕1号）、《中山市“三旧”改造实施办法（试行）》（中府〔2018〕55号）等系列“三旧”改造政策，推动旧厂房更新改造，也出台了《关于促进土地利用支持产业发展的若干意见》（中土函〔2017〕2232号）等工业用地支持政策，取得了较明显的阶段性成效。

根据市委市政府工作部署要求，在我市“减量规划”的背景下，为了有效破解土地资源瓶颈和资源环境约束，更加坚决向存量建设用地要增量、要空间、要效益，拓展我市产业转型发展空间、助力新旧动能转换、保障经济社会高质量发展，更加积极主动参与粤港澳大湾区分工和建设，根据《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）、《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）、《广东省自然资源厅关于明确工业物业产权分割及分割转让不动产登记有关事项的通知》（粤自然资规〔2019〕3号），结合我市实际，我市研究出台了《关于深入推进旧厂房改造促进高质量发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）。

二、政策主要内容

本《实施意见》主要是鼓励旧厂房用地（工业用地）实施 “工改工”改造政策，包括六个方面共十七条。具体如下：

（一）在强化政府作用方面，包括第（一）条至第（三）条，明确强化政府主导统筹策划作用、鼓励单一主体实施归宗改造和加强土地利用规划保障。

一是推动连片成片统筹策划。要求属地镇区政府综合采用政府统租统管、实行征收收储（购）、鼓励村企合作、推动产权人自改等措施，加快推动低效、低端、低质工业用地加快改造，并做好改造期间工厂搬迁对接或周转厂房资源信息服务，有序推动“三低”工业用地升级改造。

二是鼓励单一主体实施改造。除以往政策明确通过房地产作价入股、联营、收购归宗等方式外，鼓励采用通过签订搬迁补偿协议的方式，将房地产的相关权益转移到单一主体后整体改造，且涉及的边角地、夹心地、插花地等也可一并协议出让，从而实现土地整合。

三是加强土地利用规划保障。对不符合土规要求的，要求各镇区先行内部调剂预留建设用地规模，按程序和权限修改土规，或者利用村级土地利用规划编制契机，完善土规后推动实施改造。对规上限上企业，或者省、市重点工业改造项目，因不符合土地利用总体规划所需的建设用地规模，属地镇区不能通过镇内平衡原则落实的，可以由市级统筹安排城乡建设用地规模，并明确安排使用原则、工作流程和报批要求等，支持优质企业项目进行升级改造。

（二）在完善历史用地手续方面，包括第（四）条和第（五）条，主要结合省政策和我市实际，明确可完善历史用地手续的情形和相应政策措施。

一是结合我市历史上用地状况，明确在提供真实、完整的转让协议关系链条证明材料的前提下，以受让人（目前实际使用人）作为改造主体，解决历史征地协议签署主体和补偿款支付主体与目前实际使用人不一致，难以操作和实施的问题。

二是明确符合“三旧”政策的用地，明确完善用地手续时不需新增建设用地指标，历史违法用地处理，以及协议出让方式和地价优惠等，其中明确地价计收将采用区片市场评估价为基础的计收办法，后续将考虑拆除重建土地平整等因素合理确定相应的具体标准，定期进行更新，增加地价计收透明度。

（三）在财政奖补政策方面，包括第（六）条至第（九）条。主要结合我市实际，为了更精准支持实体经济发展，对《中山市“三旧”改造实施办法（试行）》（中府〔2018〕55号）第三十二条第（一）项及第四十条等政策进行了调整和优化。

一是明确享受财政奖补政策的“工改工”工业厂房建设标准的基本要求，主要包括项目用地面积、建筑容积率和限高、建筑楼层高度、设计承重要求等。同时，为避免工业用房炒卖，保障中小微企业合理用地用房需求，明确了改造后的工业物业分割转让要求。

二是针对工业物业分割转让要求，综合考虑与我市新型产业用地（M0）、工业物业制造业产业链企业分割转让、高标准厂房分割转让等有关政策衔接，规范国有土地上的工业物业分割转让政策，主要包括：自持比例不小于总建筑面积的51%，且自办理不动产（房产）登记之日起自持不少于15年；行政办公和生活配套设施用房不得独立进行分割、分割转让或抵押，但可以随厂房按规定比例一并分割、分割转让或抵押；分割或分割转让的单元，应符合独立通行、独立使用和消防安全要求，以幢（不小于2000平方米）或层（不小于500平方米）的固定界限为基本单位；受让主体须为企业，受让后自完成转移登记之日起5年内不得申请转让；已办理分割转让部分不得申请再次分割。

三是对享受200元/平方米奖励的，侧重支持由改造实施主体（产权人）用于自持经营的部分，奖励标准和单个项目奖励上限不变，鼓励自持，防止工业用地炒卖，保障工业企业合理的用地用房成本。同时，对用地达到75亩（5万平方米）及以上并达到相应建设标准的项目，除功能类镇区（五桂山和火炬区）外的其他镇区范围，在项目竣工验收后五年内，对入驻企业缴纳的主体税种（即增值税、企业所得税以及个人所得税），相比项目竣工前一自然年度在本市缴纳的主体税种，计算相对市级（即市本级和镇区级）新增贡献，视新增贡献作阶梯式补助改造实施主体，鼓励社会企业实行连片改造。并要求功能类镇区（五桂山和火炬区）参照该标准执行，补助改造实施主体。此外，还支持各镇区在市财政奖补的基础上结合财力再行奖补。

四是增加了对“工业上楼”的鼓励政策，明确对拆除重建后用于工业用途，达到工业厂房建设标准要求，且厂房（不含行政办公和生活配套设施用房）楼层达到4层及以上，安装工业电梯的，按10万元/台的标准给予财政补助。

（四）在综合政策措施方面，包括第（十）条至第（十三）条。主要对符合“三旧”政策的工业用地，在历史建设处理措施、改做新型产业用地、低效用地转让、土地使用年期等方面，提出相应政策措施，促进相关用地加快实施改造。

一是对已取得土地证，但由于历史原因没有合法报建、验收手续，其对2009年12月31日之前建成使用至今，地上建筑物（构筑物）基底面积达到用地面积三分之一及以上的，允许其按规定实施“三旧”改造，视为非闲置土地，并且可凭经批准的改造方案批复到住建部门办理施工报建手续。

二是考虑与我市正研究出台的《中山市新型产业用地管理暂行办法》有关规定相协调，支持旧厂房用地（工业用地）按规定改造为新型产业用地，并明确地价计收按照“三旧”改造区片市场评估价为基础进行计收。

三是主要考虑2009年12月31日前已建成（上盖物投影占用地面积达到30%），但现状已经拆除或者现状建筑物无合法报建手续，达不得投资开发强度25%的用地，对原产权人无能力改造的，经属地镇区同意，允许其将土地转让予有改造能力的受让人进行改造。但同时要求拟受让人在与属地镇区签订的项目监管协议中约定，动工前不得申请办理变更登记、抵押登记及转移登记等手续。其中，“动工”主要按照我市闲置土地政策进行界定，是指已依法领取施工许可证，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

四是针对改造后建筑耐久年限与土地使用年期不匹配的问题，提出对国有工业用地产权人按经批准的改造方案拆除重建后，允许按工业用地法定最高使用年限变更出让终止日期，按区片市场评估价补缴相应的土地价款，保障与建筑耐久年限相匹配的土地使用期限。对经集体土地所有权人表决同意，集体建设用地的受让方作为改造实施主体的，同样允许延长流转年限，不需通过市公共资源交易平台进行公开交易。对集体建设用地承租人作改造实施主体的，鼓励集体土地所有权人与承租人延长租赁期限。

（五）在行政管理服务方面，主要为第（十四）条，主要针对“工改工”改造项目的特点，实行流程再造，简化审批流程和时限。对“工改工”项目的标图建库手续，实行随报随审（每年年底由市城市更新局一次性报省备案），并由属地镇区“三旧”改造主管部门自行纳入计划管理台账。除需调整控规或完善用地手续的情形外，改造实施主体（产权人）可不用专门申报纳入项目预备库或单元计划，申报的改造方案可采用简化版标准文本，申报改造方案审批时可自动纳入年度实施计划。对需调整控规的，可按照控制性详细规划编制和审批流程，编制单元规划，经批准后可作为项目规划审批的依据。对需完善历史用地手续的，可结合项目实际进行简化归并，改造方案、用地报批、供地审核等可一并申报办理。

（六）在加强跟踪监管服务方面，主要包括第（十五）条至第（十七）条内容，明确强化项目跟踪监管和服务、夯实基础管理工作、进一步加强政府推动改造的作用。

一是加强“三旧”改造事中事后监管，要求各镇区要与改造实施主体签订项目监管协议，明确具体监管措施以及改造实施主体的责任义务，针对“工改工”改造，进一步明确将投入、产出等要求，纳入项目监管协议内容。在项目改造过程中，要求加强巡查监管，协助改造实施主体及时协调解决改造过程遇到的问题，确保协议落实到位。

二是针对我市旧厂房用地改造潜力或资源等基础资料底数不准确，各方面数据多口管理的现状，提出了建立工业用地基础数据库的方法和思路，为下一步更好确定改造目标、推进计划，更好精准施策提供数据支撑，保障我市产业用地稳步、有序转型升级，助力经济高质量发展。

三是在评估我市原有政策实施效果的基础上，结合省政策精神要求，借鉴周边城市先进经验，提出以3年为期，在政府强力推动、财政激励政策、土地优惠措施等的基础上，通过加大舆论宣传、部门联动方式，建立健全限时促改的工作机制，以联合执法破除改造障碍，尽快消除违法状态、解决安全隐患。

三、其他重点内容

本《实施意见》是对《中山市“三旧”改造实施办法（试行）》（中府〔2018〕55号）和《中山市旧厂房全面改造实施细则（试行）》（中府〔2018〕57号）号有关内容的调整和优化，2018年政策与本《实施意见》不一致的，以本《实施意见》为准。其中主要调整内容如下：

（一）加强统筹策划方面。要求强化规划统筹策划，通过综合施策，加快推动连片成片改造，新增了通过签订搬迁补偿协议方式实施归宗改造的方式。在土地规划保障上，调整了《中山市“三旧”改造实施办法（试行）》（中府〔2018〕55号）第五十二条“使用省周转规模”和“先承诺后审批”的做法，转而采用“镇区自行调剂”、“市级统筹安排”分类解决。

（二）完善历史用地手续方面。本《实施意见》进一步明确了历史征地协议签署主体和补偿款支付主体与目前实际使用人不一致的解决办法，涉及历史违法用地的处理原则，以及以区片市场评估价为基础合理确定土地价款的政策规定等。对本《实施意见》未涉及的，如完善历史用地手续所需土地面积要求仍然依据2018年政策规定执行。

（三）财政奖补政策方面。为防止工业用地炒卖，保障工业企业合理的用地用房需求，鼓励改造实施主体（产权人）自持运营，对2018年政策200元/平方米的奖励标准调整为限于“自持”经营部分，其他奖励标准和单个项目奖励上限标准不变。同时，鼓励市场主体按照一定的建设标准实行连片成片改造（达到75亩及以上），可按所入驻企业新增贡献总体情况补助改造实施主体。此外，增加了对“工业上楼”、安装工业用电梯，按10万元/台的标准给予补助的政策措施。

（四）综合政策措施方面。在历史建设处理、改作新型产业用地方面相比2018年政策，属于新增政策措施；对低效用地转让、土地使用年期方面，均较2018年政策内容有扩展、细节更明确，总体上政策措施更优惠。

（五）在其他方面。本《实施意见》在优化政务服务、加强跟踪监管服务等方面，均在2018年政策的基础上，结合我市项目推进实施的实际情况提出的新措施。如在项目跟踪监管方面，除强化项目监管协议内容外，开展工业用地基础数据调查，并以此基础，分类进行联合促改，这些属于新的政策措施和手段。