——2010年8月20日在中山市第十三届人大常委会

第二十六次会议上



中山市审计局局长 吴维兴

主任、副主任、各位委员：
    我受市人民政府委托，现将2009年度预算执行和其他财政收支审计工作情况报告如下：
    根据《中华人民共和国审计法》，我市开展了2009年度市预算执行和其他财政收支情况审计。审计工作围绕应对国际金融危机，促进“保增长、保民生、保稳定”，以预算执行审计为基础，把握财政资金分配、管理和使用的总体情况，探索财政资金的绩效审计，着力促进地方政府深化财政改革，优化财政支出结构，提高财政资金使用效益。
    2009年度市预算执行和其他财政收支审计的内容包括:一是开展市级预算执行和地方税收征管情况审计，对学前教育经费等3项教育专项资金进行延伸审计；二是对2009年起纳入市级预算管理范畴的石岐区、东区、西区、南区进行预算执行审计；三是以落实惠民政策，构建和谐社会为中心，对扩需促增、环保专项等热点资金进行审计；四是关注财政资金的绩效管理，开展市促进产业发展专项资金等5项资金绩效审计；五是结合部门预算管理，开展市教育局、地方公路总站的预算执行审计；六是加强政府重大建设项目管理，对横栏镇污水处理设施等建设项目进行审计。审计对象包括市财政局、地税局、火炬开发区、石岐区、东区、西区、南区和市镇其他有关部门。

    一、2009年度市本级财政预算收支执行情况

    2009年度，全市财政一般预算收入1,104,409万元（其中市本级973,491万元，火炬开发区130,918万元），完成年初预算1,101,357万元的100.28%。全市财政一般预算及转移性支出1,179,019万元，其中市本级1,064,881万元，火炬开发区114,138万元，完成年初预算1,089,804万元的108.19%。
    2009年全市一般预算收入1,104,409万元，加上级补助收入等224,729万元，全年财政收入1,329,138万元；减一般预算及转移性支出1,179,019万元，减上解上级支出103,756万元，全年收支结余46,363万元，加上年结转94,544万元，减结转下年支出136,879万元及增设预算周转金3,000万元，本年收支净结余1,028万元，加上年净结余81,128万元，年末滚存净结余82,156万元。预算执行过程中，市政府在收支规模不变的情况下，经市人大常委会审议通过，对一般预算支出以及部分支出科目的预算作了相应调整。
    2009年全市预算内政府性基金收入448,506万元，完成年初预算578,195万元的77.57%；政府性基金支出432,170万元，完成年初预算578,580万元的74.69%，加上级补助收入1,368万元，当年结余17,704万元，上年结余74,360万元，累计结余92,064万元。
    各相关单位在做好各项工作的同时，按照市人大和市政府要求，认真整改2008年度预算执行和其他财政收支审计发现问题并取得良好效果。市政府已就整改情况向市人大常委会作了专题报告（中府〔2009〕144号）。

    二、市级财政管理审计情况

    在审计市级财政预算内、预算外资金管理的基础上，对市教育局、地方公路总站两部门预算执行，以及学前教育经费、增班经费、扶困助学经费等3项教育专项资金进行了审计，抽查了恢复和发展粮食生产补贴经费等7项农业专项资金以及福利基金中11个专项资金的使用情况。
    审计情况表明，2009年经市十三届人大四次会议批准的市级预算得到了较好执行，市级预算的编制质量、执行效果和管理水平有所提高。面对严峻的经济形势和各种减收增支政策因素影响，市财政局严把收入征管关口，采取多项措施，全面挖掘收入潜力，较好地完成市政府下达的收入任务，市级农业二税累计入库149,772万元，同比2008年增长达71.75%，全市财政一般预算收入比2008年增长10.31%。在管理上，市财政局进一步转变理财观念，推动非税收支联动管理改革，推行规模预算、绩效预算、细化预算改革，强化预算执行力度，据统计，收回历年结余指标84,976万元，占年末结余指标的39.53%。同时，优化支出结构，严控预算追加，规范政府采购行为，强化绩效管理，压缩行政经费支出。市教育局、地方公路总站两部门预算执行情况总体良好，预算编制符合程序要求。火炬开发区能发挥自身职能，拓宽收入渠道，在支出管理上以预算指标控制支出，强化单位经费使用监控力度，加强财政资金使用管理，较好地完成了预算计划。但审计发现市级财政管理存在如下问题：
    （一）预算编制及执行管理有待进一步加强。一是部分项目执行力度不够。2009年度预算内项目总指标1,267,667万元，但截止2009年12月31日，尚有214,923万元项目指标未使用，占总指标的16.95%。二是部分项目资金支出不均衡。部分资金主管部门不及时办理二次分配资金指标，资金下达后用款单位对项目支出管理不够严格，已安排的预算资金未能如期使用。三是部分资金预算执行率偏低。如恢复和发展粮食生产补贴经费等7项农业专项资金，职业教育基建贴息资金，“四名”工程专项资金，教育布局调整贴息资金，义务教育低保生活补助经费，市地方公路总站当年“农路硬底化资金”等4个项目，南区、小榄镇、大涌镇财政所学前教育经费等项目预算执行率较低。
    以上一至三点做法不符合《中华人民共和国预算法》第四十七条的规定，市政府已要求市财政局进一步提高预算的准确度和精细度，加强项目研究论证和预算编制审核工作，加大力度督促用款单位及时请拨资金，严格按进度执行预算，增强预算执行的均衡性，降低财政支出的波动幅度，严格执行清理单位历年结余指标的制度，压缩资金结余规模，减少资金闲置，杜绝预算管理中的随意性，强化预算执行的严肃性。要求各预算执行主体，一方面积极履行预算编制与执行的责任，做好资金进度计划，切实履行管理职责；另一方面监督指导所属单位规范执行预算，加强预算执行分析，及时、准确、全面地向财政部门反馈执行情况和有关问题，与财政部门共同做好预算执行工作。
    （二）部分资金管理不够规范。市财政局将自然生态环境治理保证金（复绿基金）作预算外收入入账，根据《广东省矿产资源管理条例》第五十四条规定，自然生态环境治理保证金属于暂存款性质，应作专项管理，所有权属缴纳人。对此，已要求市财政局按照规定规范自然生态环境治理保证金的管理，在核实保证金总额后，调整相关账目，保障专项资金安全、规范和有效运行。
    （三）部分单位未实行统一会计核算。2009年火炬开发区预算单位共84个，其中3个行政事业单位没有纳入开发区财政局结算中心统一会计核算的范围，与《关于进一步加强镇区财政管理的若干意见》（中府办〔2001〕24号）第一条第三点的规定不符，已要求火炬开发区将所有镇属行政事业单位纳入结算中心统一核算，加强镇区财政资金集中管理。

    三、地税征管审计情况

    对市地税局2009年度税收征管情况审计，延伸抽查9个税务分局、22家纳税单位及7个个人住宅出租税费代征单位。审计情况表明，2009年市地税局克服国际金融危机冲击和国内经济结构性调整等不利因素影响，深化管理促收入，通过落实税费源调研和收入动态分析、组织收入考核和督导工作机制、加强重点税种管理、深化税源管理和数据分析应用、发挥稽查职能作用等一系列举措，确保落实各项组织收入任务。全年累计组织地方税费收入1,440,370.81万元，比上年增长5.01%，增收66,677.08万元。但税收征管还存在一些问题，如未及时征收税费，少征税款，对委托代征单位监控和管理力度不够，委托代征单位未按规定结报代征税款，部分企业未如实申报缴纳税费。以上问题，不符合《中华人民共和国税收征收管理法》等有关规定，已要求市地税局严格依法治税，维护税法的严肃性和统一性，规范税收征管，做到应收尽收；加大对代征单位的监督检查力度，制定有效的代征方式，及时掌握欠税信息并征收清理，保证税款及时足额解缴入库；加强对纳税企业的征管工作，促进企业依法纳税；加大税收政策宣传力度，减少由于纳税人不了解政策导致漏缴税款情况的发生。

    四、石岐区等四区预算执行审计情况

    从2009年起，石岐区、东区、西区、南区和五桂山办事处预算管理纳入市级预算管理范畴，本次审计了石岐区、东区、西区、南区等4个区（简称“四区”）的预算执行情况。审计结果表明，纳入市人大常委会监督的四区能进一步规范预算编制和管理，逐步完善预算资金执行和监管，基本执行财政预算调整和财政预算追加程序，做到依法理财，积极组织财政收入，优化支出结构，财政预算执行总体情况良好。但审计发现部分区在预算管理和执行“收支两条线”上存在一些问题：一是预算管理不够完善。石岐区、西区、南区均存在个别部门项目资金预算执行率偏低的情况，石岐区对个别部门的预算编制不够细化，市公安局西区分局预算支出追加比率较大，石岐区未按项目进度拨付基建资金，西区利用历年出让土地基金结余购置土地的支出未纳入当年基金预算管理。二是执行“收支两条线”不够彻底。四区部分非税收入管理存在不足，部分收入未及时足额上缴。三是代收款项纳入财政预算收支范围，导致财政收支规模增大。
    上述第一点问题与《中华人民共和国预算法》等规定不符，已要求各区加强综合预算管理，提高预算编制水平，细化部门预算，针对项目的迫切性、实际性安排资金使用，关注预算执行进度，按实际情况及时调整预算，强化预算执行力度。上述第二点问题与《广东省预算外资金管理办法》等规定不符，已要求各区加强应缴财政资金的管理，严格执行“收支两条线”制度。并要求市财政局把握资金上缴的及时性、足额性原则，出台规定统一代收非税收入上缴时间，规范非税收入程序。对上述第三点问题，已要求石岐区予以纠正。

    五、热点资金延伸审计情况

    （一）扩需促增资金跟踪审计调查情况。2008年至2010年1月，中央扩大内需新增投资共安排我市14个项目，项目批准总投资332,395万元。审计局对其中10个项目开展跟踪审计调查，涉及中央资金19,500万元，占中央新增投资的97.71%。审计调查结果表明，我市各部门各单位能贯彻中央“保增长、保民生、保稳定”的各项政策，中央和省市配套资金能够专款专用，审计未发现重大违法违规和重大损失浪费问题，项目进展和资金实际使用情况与计划基本相符。
    （二）对口支援汶川地震灾后恢复重建跟踪审计情况。审计局自2009年4月以来对我市对口援建项目实施全程跟踪审计。我市对口援建汶川县漩口镇灾后恢复重建规划中期调整后，确定恢复重建项目92个，计划总投资41,131.2万元。截止2010年4月底，92个援建项目已全部完成并交付使用，对口援建按计划全部完成，累计完成投资41,131.2万元。审计结果表明，我市通过强化组织领导，加强沟通协调，有力有序推进了对口支援灾后恢复重建工作，取得重大阶段性成果。灾后恢复重建项目建设组织严密、资金使用安全、财务管理规范、造价控制有效，审计未发现重大违法违规问题。
    （三）抗震救灾款物审计情况。四川汶川抗震救灾资金和物资审计情况。截止2009年9月30日，接受捐赠资金22,732.65万元，已拨付18,398.70万元，结存救灾资金4,333.95万元；募集救灾物资折价约5,694.52万元，已运送救灾物资5,650.02万元，结存救灾物资44.50万元。青海玉树地震抗震救灾资金和物资阶段性审计情况。截止2010年7月9日，接受捐赠资金2,083.02万元已全部上缴省红十字会。募集救灾物资折价约43.18万元，物资全部运送无结存。审计结果表明，我市在救灾款物筹集、管理及使用上，基本做到手续完备、管理规范，结存的资金和物资安全完整，审计未发现重大违法违规问题。
    （四）政府投资保障性住房专项资金及2009年度政府保障性租赁住房租金收支审计调查情况。2007至2008年，政府投资保障性住房（简称“保障性住房”）资金收入12,838万元，支出11,870万元，2008年末累计结余968万元。2009年政府保障性租赁住房（简称“租赁住房”）租金实收645.17万元，租户拖欠租金50.41万元。有关部门能按照市相关要求对租赁住房加强管理，但审计调查也发现存在一些问题：如低保家庭危房改造工程管理不够规范，个别镇区的建设单位未向施工单位索取正式建筑发票，个别施工单位不具备相应资质。个别直管住宅公房非由承租人本人居住，个别廉租房租户存在虚假申报行为。部分保障性住房租金和房屋管护措施落实不到位。租赁住房维护成本支出归集核算不够清晰。上述问题与《廉租住房保障资金管理办法》等规定不符，已要求各有关单位重视存在问题，加紧整改，进一步规范建设管理，形成保障性住房入住和退出的良性循环机制，使政府住房保障工作得以更好开展，体现政府对困难群体的关爱。
    （五）珠江水环境综合整治项目及排污费、污水处理费、垃圾处理费的征收、管理、使用审计调查情况。2003年至2008年我市投入水环境综合整治资金约47亿元，财政投入比重逐年提高，通过综合整治，流域水体污染加重的势头得到有效遏制，基本实现2005年阶段性目标，但比照《广东省珠江水环境综合整治方案》要求仍有一定差距。排污费、污水处理费和垃圾处理费能按照规定的范围、标准征收并及时上缴各级财政，基本做到专款专用。但审计调查也发现存在一些问题：如城镇污水收集管网建设进度有待加快，部分污水处理厂未妥善处理污泥，入河排污口管理、排污费征收、污水处理费和垃圾处理费征收管理不规范，部分减免征收资料未能完整准确提供减免水量、用水类别和金额等情况。市政府已要求市水务局、环保局等部门对发现的问题逐项进行整改，并将整改情况上报省审计厅。

    六、专项资金绩效审计情况

    （一）市促进产业发展专项资金绩效审计情况。2007至2008年我市共安排促进产业发展专项资金34,560万元，至2009年4月已支出30,294.6万元，财政收回指标202.33万元，结余4,063.07万元。审计结果表明，我市产业发展专项资金有效发挥了杠杆作用和放大效应，企业的经济效益、创新能力和竞争力得到提高，推进了产业结构优化升级，促进了地方经济发展。但资金管理存在一些问题：个别专项资金管理程序设置不够严谨，未能有效实施专家回避制度，部分申报资料不够完整等。已要求有关部门在执行专家评审过程中，采取措施规范专家评审行为，严格执行回避制度，健全申报资料的收集和管理制度，做到项目立项充分合理、有据可查。
    （二）渔民转产转业经费绩效审计情况。我市渔民转产转业项目由市海洋与渔业局立项，属于延续项目，由中央、市、镇区财政（一级财政）补助组成。经审计，该项目2009年实际支出407.17万元，其中使用中央补助175.38万元，使用市财政年度预算224.1万元、往年年度经费1.19万元，使用镇区财政补助6.50万元。当年市财政预算经费结余25.9万元。审计结果表明，市渔民转产转业项目作为我市开展绩效预算试点的项目之一，市财政局明确年度绩效目标，执行单位能采取相应措施，基本完成目标内容，审计未发现重大违法违规问题。
    （三）低产鱼塘整治经费绩效审计情况。2009年度市财政局安排低产鱼塘整治经费预算765万元，实际支出688.32万元，预算执行率为89.98%。审计结果表明，2009年达标鱼塘整治面积60161亩，已投入养殖生产，基本完成了年度整治目标。整治后的鱼塘承包租金均有所提高，增加了集体租金收入。但审计过程发现了一些问题：如经费使用不够及时，鱼塘整治计划审核程序不够严格，未按实际结算金额支付低产鱼塘整治工程款。针对上述存在问题，已要求市海洋与渔业局加强对镇区使用专项资金的监督管理，按要求执行申请程序，严把审核关，做好详细计划安排，资金使用过程加强检查，确保资金及时安全使用。
    （四）镇区农业现代小区建设配套资金绩效审计情况。2009年度市财政安排镇区农业现代小区建设配套资金400万元，实际支出305万元，预算执行率为76.25%。审计结果表明，2009年镇区农业现代小区建设配套资金分配基本合理，项目资金的投入促进了14个农业现代化示范小区顺利建成或得到完善，打造了古镇镇南方绿博园、坦洲镇省级水果基地和民众镇省级蔬菜基地等品牌产品基地，提高了农业综合生产能力，增加了村集体租金收入和农民经营性收入。审计抽查发现，部分配套资金未能及时使用。对此，已要求市农业局加强对农业现代小区建设的技术指导，对项目全过程实施经常性监督管理，把小区项目完成效率作为验收考核其中一个指标，确保按照预算安排使用财政资金。
    （五）创建示范性高中专项经费绩效审计情况。2009年市财政安排创建示范性高中经费专项资金1,000万元，分别拨付给全市11所中学，实际支出693.01万元，剩余指标306.99万元，预算执行率为69.30%。审计结果表明，市创建示范性高中经费的投入实现了普通高中优质学位的有效扩容，2009年全市优质普通高中学位（市一级以上）比2007年增加了4784个，6所学校通过了省创建国家级示范性高中验收，另外6所学校正向省申报创建国家级示范性高中，我市优质学校集群加快形成。但审计过程发现了一些问题，如专项资金办理拨款手续不及时和个别项目资金安排不合理。已要求市财政局和教育局对预算安排的资金尽早做好指标细化分配，使用款单位能有足够时间安排使用专项资金，充分发挥教育专项资金的预期效果，将有限的资金尽可能用到刀刃上，强化对专项资金使用的审核、跟踪、督促和落实，切实发挥专项资金使用效益。

    七、建设项目审计情况

    2009年审计局加大对市镇两级政府投资项目的审计力度，重点对我市200多所中小学校舍排查鉴定、10所学校安全工程、市地方公路总站30多个工程项目以及横栏镇污水处理厂一期工程等进行了跟踪审计和审计调查。结果表明，相关部门和镇区积极安排建设资金，强化对投资项目的组织管理，确保工程质量，较好地完成了相关建设任务。但审计过程发现了一些问题，一是部分工程项目管理不够完善。个别镇区、民办学校校舍排查鉴定资料不全，部分项目建设单位未尽职监督总监理工程师履行责任，部分工程出现付款签证未经总监理工程师审核、开工报告未经总监理工程师签发等情况，部分项目未按中标价签订施工合同，将设计费纳入合同价等。二是部分工程项目未严格履行建设项目程序。部分项目存在已开工但未完善前期建设手续的情况。个别工程超计划投资，但建设单位并未按工程投资调整办理追加投资手续。个别合同价超30万元工程未履行政府采购手续。三是部分工程项目多计工程价款。经审计抽查，共审减工程建设项目厂内设施土建工程、机电设备安装工程及管网工程价款130.80万元。上述问题与《中华人民共和国建筑法》等相关规定不符，已要求相关部门和镇区加强工作指导和监督检查，在后续建设项目实施过程中重视项目前期基本程序，加强项目可行性研究，编好投资概算，强化预算管理，制定内部工程项目管理制度规范管理，严格按规定程序开展工作。

    八、相关工作建议

    为进一步加强财政预算管理，提高财政资金使用效益，提出如下建议：
    （一）进一步完善预算体系。目前，我市已将政府公共预算、政府性基金预算、社会保险预算纳入预算体系，财政局在健全现有预算制度的基础上，要探索推行国有资本经营预算，建立四大预算制度，逐步形成覆盖政府所有收支的预算体系。
    （二）进一步提高预算编制和执行水平，推进财政管理科学化精细化。
    1、强化项目前期准备工作，规范预算编制程序，建立科学的预算决策机制。加强项目长期规划工作，围绕政府施政目标，在严格筛选论证的基础上完善项目库建设，推行项目支出预算滚动管理。对专业性技术性较强的预算或追加项目要实行专家决策制度，提高预算编制和执行的科学性、准确性、完整性。
    2、提高预算支出执行的均衡性。按照财政部《关于加强地方预算支出执行管理的通知》（财库〔2009〕141号）要求，强化各编制主体责任，建立主要负责人负全责的预算支出执行责任制度，实行预算计划与执行进度双汇报制度，强化约束机制，确保2010年预算执行均衡平稳、安全高效，避免出现年底突击花钱现象。
    （三）完善项目资金分配制度及申报程序，健全效益衡量。
    1、完善项目资金分配制度，确保分配公平公正。目前，我市对部门项目经费具体分配制度与标准仍存在缺失，要进一步提高资金分配透明度和科学性。各项目主管部门在开展项目预算的同时，制订配套资金具体分配制度、标准及考核指标，对资金分配予以公示，确保分配公开公平公正。
    2.加强项目申报管理，完善材料申报制度。资金使用讲求效果性、效率性与效益性，强化项目申报的合理性，保证申报材料的完整性，确定项目评价的可比性，建立一套完善的衡量项目支出效益的标准体系，使项目资金能发挥最大效益。
    （四）强化项目程序监督，确保基建程序合法合规。市建设主管部门应加强项目建设管理监督，对在建污水处理项目进行全面检查，确保建设单位在后续项目建设中能严格按程序办事，有效控制项目投资、质量和工期，发挥以监督促管理的作用。
    （五）建立住房保障网上审批管理平台，实现数据信息资源共享。目前，我市住房保障业务采取“市、区、居委会三级审核，市、区两次公示”的审核模式，业务涉及部门多、审批管理程序多，市房屋管理部门要牵头联合公建公司等有关部门，建立网上审批管理平台，整合分散于各部门的审批工作，实现资源共享，实行统一办理、网上流转、限时办结、全程监督的部门联动管理机制，有效解决实际工作中部门协调配合不够、权责脱节、服务效能偏弱等问题。

    以上报告，请予审议