《中山市城市更新管理办法》解读

政策文件：中山市人民政府关于印发中山市城市更新管理办法的通知

　　我市制定了规范性文件《中山市城市更新管理办法》（中府〔2020〕93号），于2021年1月1日起实施。根据《中山市行政机关规范性文件管理规定》（中府〔2015〕14号）的相关规定，现就文件解读如下：

　　一、制定背景说明

　　在省的政策指导下，近年来我市陆续出台了《中山市人民政府关于深入推进旧厂房改造促进高质量发展的实施意见》（中府〔2019〕65号）、《中山市人民政府关于深入推进旧村庄改造提升城市品质的指导意见》（中府〔2019〕66号）等系列政策，持续推进“三旧”改造，在推动土地节约集约利用、促进产业转型升级、改善人居环境等方面取得了积极成效。为进一步规范我市城市更新管理工作，有序促进城市更新，结合我市实际，对2018年、2019年出台的政策进行了全面梳理和修订，制定《中山市城市更新管理办法》（以下简称《办法》），修正和诠释城市更新的概念，对城市更新的流程作进一步规范和明确，突出“以人民为中心”的发展理念，落实政府主导、规划引领、社会参与、公开透明、分类实施、依法管理的工作要求，明确旧村庄、旧城镇改造“八个有利于”和旧厂房改造“六个有利于”的工作原则。

　　二、政策主要内容

　　本《办法》共五章三十一条，包括总则、工作流程、政策保障、法律责任、附则五个方面内容。主要内容如下：

　　（一）总则部分。主要阐述了指导思想、工作原则、规划管理、计划管理、改造分类、实施方式、职责分工、资金保障等。

　　1.“城市更新”的概念释义。《办法》明确，“城市更新”是指由政府及其部门、土地权利人或者其他符合规定的主体，对特定城乡建成区范围内的旧厂房、旧村庄、旧城镇实施拆除重建、综合整治、局部拆建、局部加建、复垦修复、历史文化保护等活动。需要说明的是，这里的“权利人”结合实际情况，可以是所有权人、使用权人，或者是可以按照“三旧”改造政策完善用地手续的实际用地人，还可以是符合法律政策规定的承租人等。

　　2.城市更新的工作原则。根据我市实际，《办法》明确我市开展“城市更新”的基本原则，强调城市更新应该符合“八个有利于”原则，即应当有利于提高土地节约集约利用水平；有利于促进传统产业转型升级和培育产城融合新业态；有利于为创新发展提供动力；有利于提升城市形象和改善人居环境；有利于加快补齐基础设施短板、完善公共服务体系和满足人民群众日益增长的精神需求；有利于全面提升社会服务和管理水平；有利于发展和壮大集体经济；有利于传承和保护历史文化。需要说明的是，这是“城市更新”工作总体原则，针对改造对象不同，工作原则将略有差别，具体在旧厂房、旧村庄旧城镇改造细则中细化明确。

　　3.城市更新的基本分类。按照对改造对象的改造程度，《办法》将城市更新分为全面改造、微改造和局部改造三种类型。其中全面改造，是指以拆除重建方式进行再开发，或实施生态修复、土地复垦等改造活动；微改造，是指维持现状建筑物主体结构基本不变，对附着于现状建筑物进行加建、拆建，改变使用功能，整饰修缮、保护活化，完善公益性设施等改造活动；局部改造，是指保留符合规划、建筑规范和安全标准的建筑物，另行加建、改扩建等改造活动。根据项目实际，一个城市更新项目允许综合利用全面改造、微改造、局部改造等方式混合实施。这里需要说明三点：一是“局部改造”类型，是结合我市现状用地实际创设的，主要用于用而未尽的工业用地；二是“微改造”和“局部改造”均有加建的内涵，两者主要区别在于“微改造”的“加建”是附着于现状建筑物的，而“局部改造”则不是附着于现状建筑物；三是把《办法》第二条所列举的“拆除重建、综合整治、局部拆建、局部加建、复垦修复、历史文化保护利用等活动”归类为三种类型，这里的归类与第二条所列举的具体“活动”并不矛盾。

　　4.城市更新的实施方式。按照城市更新实施土地整理的主体划分，《办法》把城市更新分为政府整备改造、合作改造、权利人自主改造三种实施方式。其中，政府整备改造，由政府作为土地整理的主体，是指由政府通过征收土地、收回土地使用权等方式对拟改造范围内用地进行整备，并通过公开方式确定土地使用权人实施改造；合作改造，具体包括两种种情形，一是村集体通过公开方式选定市场主体进行合作改造的情形，二是由拟改造范围内的全部权利人通过签订搬（拆）迁补偿安置协议、房地产作价入股、联营、收购归宗等方式，将房地产的相关权益转移到单一主体后实施改造的情形；权利人自主改造，简称“自改”，是指单一权利人对其用地自主实施改造，这种情形主要是宗地改造。

　　5.城市更新的资金保障。结合我市城市更新工作特点和模式，《办法》明确建立城市更新专项资金，市、镇街政府建立健全资金投入机制，按各自事权将相关工作经费纳入本级财政预算，保障城市更新工作持续开展。

　　（二）基本流程。城市更新基本流程总体分为“片区策划”“项目实施和监管”两个环节，其中“项目实施和监管”可以细分为项目实施和实施监管两个工作阶段。

　　1.片区策划。

　　城市更新片区策划主要工作包括标图建库、基础数据调查、单元划定、单元计划、单元规划等。首先，由镇街政府结合省政策关于“三旧”改造标图入库标准以及本辖区的改造潜力、初步意愿调查等情况，初步划定拟改造范围。然后，根据职责分工，由市城市更新主管部门或镇街政府调查清楚拟改造范围内土地、房屋、人口、历史文化遗存、公益性设施、产业等现状情况，结合拟改造范围的现状情况，以连片街区范围为标准划定城市更新单元。之后，由市城市更新主管部门或镇街政府组织编制单元计划，按程序报市政府批准后，正式启动单元内相关项目的改造工作。正式启动后，由市城市更新主管部门组织编制单元规划。

　　2.项目实施和监管。

　　（1）项目实施阶段。主要是编制审批改造方案。针对不同类型的改造项目，改造方案的具体内容将略有不同（后续将分类配套相应的格式文本），但均须包含改造地块基本情况、改造目标与功能业态、改造意愿及补偿安置情况、改造主体及拟改造情况、需办理的规划及用地手续、供地方式、资金筹措、时序安排、预期效益、实施监管等基本内容。需要强调的是，该改造方案批复文件，是项目享受优惠政策的主要凭据，也是后续实施项目监管的重要依据。针对需要公开引入市场主体实施改造的项目，项目实施环节还需编制审批招商方案，并按照经批准的招商方案，以公开方式按“价高者得”原则按程序确定项目改造主体资格。

　　（2）实施监管阶段。要求全面落实协议监管制度，明确改造主体按规定与镇街政府签订项目实施监管协议。其中，对政府整备改造的，按土地公开出让时的监管条款实行；对政府整备改造以外方式实施的，我市已配套了《项目实施监管协议》标准文本，根据不同改造类型，分类细化明确了协议签订时限要求。此外，为加强监管工作力度，增加工作透明度，《办法》细化明确了信息公开要求，明确改造意愿调查结果、基础数据调查结果、已批准的标图入库、单元计划、单元规划、改造方案、招商方案，用地审批、项目监管协议、公开交易结果及改造主体确认结果等信息按规定公开。

　　（三）政策保障。主要包括用地保障和行政司法保障两方面。

　　1.用地保障方面。可以按历史用地行为发生时的法律政策完善历史用地手续是“三旧”改造最特殊的优惠政策，本《办法》在全面落实省政策的基础上，结合我市项目实际，明确了城市更新项目用地可完善用地手续的情形，并根据实施方式明确公开出让、协议出让或划拨方式供地。特别针对我市土地利用碎片化现状，为促进土地整备，《办法》提出了支持土地整理的相应政策措施。

　　2.行政司法保障。本《办法》结合《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）的相关规定，对城市更新项目涉及搬（拆）迁矛盾纠纷明确了基本处理原则。

　　（四）法律责任。主要明确市场主体责任和政府相关部门及其工作人员责任两个方面。针对市场主体责任方面，《办法》强调对“以欺骗、贿赂等不正当手段”的处理规定，除依法依规追究责任外，明确相关批准机关有权收回项目改造权，并追究由此造成的经济损失。需要说明的是，这里“项目改造权”结合项目实际，可以是入围企业资格、改造主体资格，还可以是土地使用权。

　　（五）附则部分。主要明确相关适用范围和施行规定。

　　三、重点条款解读

　　（一）关于基础数据调查。

　　开展基础数据调查的主要目的，是为后续项目经济测量提供准确数据依据。基础数据调查的内容主要为拟改造片区内的土地、房屋、人口、历史文化遗存、公益性设施等现状情况。

　　调查主体根据拟改造片区所在区域进行区分：石岐、东区、西区、南区和岐江新城规划区内等重点范围，由市城市更新局组织属地镇街政府开展；前述区域以外的，由市城市更新局指导属地镇街政府开展。基础数据调查结果由市城市更新局统一入库管理，并按规定公开。

　　（二）关于项目开发量测算。

　　开发量测算是项目经济平衡的核心内容。城市更新单元内的开发量建设量包括基础开发量和允许开发量。基础开发量主要考虑项目自身改造成本及其承担的公益性设施建设成本，该部分不计收土地出让价款，每个项目的基础开发量可通过后续配套出台的测算规则相应计算确定。允许开发量是在城市密度分区的管控下通过城市设计确定。允许开发量与基础开发量部分的差额，通过公开竞价方式确定应缴交的土地出让价款。需要说明的是，经测算允许开发量等于基础开发量时，认为项目仍属经济可行的。

　　（三）关于用地贡献规定。

　　为加快补齐基础设施和公共服务设施短板，《办法》明确除改造为工业用途或非经营性用途的项目外，全面改造项目须分类无偿移交政府建设用地，或者以幢、梯或层为基本单位无偿移交建筑面积。其中：

　　（一）按城市更新单元规划实施的项目，无偿移交建设用地面积不小于项目总用地面积的15%，且不小于3000平方米；按前述比例计算用地面积小于3000平方米的，应当改为无偿移交不少于项目计容总建筑面积10%的建筑面积。该种情形，移交建设用地优先于移交建筑面积。

　　（二）按现行控制性详细规划实施的项目，无偿移交建设用地面积不小于项目总用地面积的15%，且不小于3000平方米；或者无偿移交不少于项目总计容面积10%的建筑面积。该种情形，结合项目用地实际，可以二选一。

　　此外，为与我市土地公开出让的现行政策衔接，《办法》明确，对按现行征收及存量建设用地收储政策实施政府整备后改造的情形，按照我市国有建设用地公开出让有关公建设施配建和移交规定执行。

　　（四）关于支持土地整合。

　　为促进土地整合，逐步解决碎片化用地问题，《办法》结合省政策提出了三条支持措施：

　　1.改造范围内多宗用地，允许参照《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）第（七）条规定，将房地产相关权益转移到单一主体实施改造，并明确原房地产权利人凭经批准的改造方案，可以按照《广东省“三旧”改造税收指引（2019 年版）》（粤税发〔2019〕188号）有关规定免征增值税、土地增值税。为促进土地整合，《办法》还明确，村企合作改造的，村集体名下的国有用地，可以通过市公共资源交易平台公开遴选合作企业，并参照前述规定将房地产相关权益转移到该村集体与合作企业约定的单一主体实施改造。

　　2.结合我市历史用地情况，为促进土地整合，明确在符合规划、权属清晰、土地证载面积不增加的前提下，经相关土地权利人同意，允许对项目建设用地界线进行适当调整。但为规范操作，参照省政策关于“三地”占主体地块比例的规定，要求调整前后界线范围重合度应达到97%以上。

　　3.根据《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）有关规定，明确位置相邻的集体建设用地与国有建设用地，可凭经批准的改造方案，由相关村集体和政府联合一并打包供应、确定土地使用权人，实行统一规划、统一改造。

　　（五）关于土地供应方式。

　　《办法》结合省政策规定，明确城市更新项目的国有建设用地供地方式主要包括：

　　1.政府整备后供应为住宅、商服、工业等经营性用途的，采用公开方式出让土地使用权。

　　2.除第1种情形外，边角地、夹心地、插花地或者通过公开遴选市场主体统一实施改造的项目用地，可以采用协议方式出让。需要强调的是，为规范土地后续开发经营，《办法》要求属完善历史用地手续后供地、原权利人为自然人的，应供地到该自然人为股东且股份比例与用地协议约定比例一致的项目公司。

　　3.符合国家《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）规定的，可以采用划拨方式供地。